科威特长期受英国建筑承包领域制度规范的影响，是海湾地区里第一个编制和发布专项 PPP法律的国家。笔者根据实际工作经验，对科威特政府PPP项目的管理和招投标机制进行概述，对科威特PPP项目的招投标主管部门、相关法律框架、招投标流程进行介绍，同时为企业参与当地PPP项目竞标提出相关建议。

概述

一、科威特PPP概念的引入

2007-2009年全球金融危机爆发以来，科威特境内的私营经济遭受重创，私人投资者损失惨重，以至于个别大中型银行濒临破产。科威特政府为提振市场信心和带动私有经济复苏，加大了对公共建筑和基础设施项目的投资力度，并于2008年正式颁布了第一个BOT/PPP专项法律，以期在此基础上进一步促进经济增长、创造就业和私人投资机会。

科威特P PP法对于P PP承包模式的定义为：投资人参与科威特国有土地上的相关项目投资，通过科威特公私合营管理局（K APP）联合相关政府机构组织的P PP项目招标，与相关政府机构签署P PP协议，来实施、建造、开发、运营、改造相关公共服务及基础设施项目，并在约定的期限内为该项目提供融资、运营或开发服务，随后将整体项目移交给科威特政府的一种发包模式。具体有以下两种类型。其一，收费型项目（针对提供的服务或工作内容），费用的支付来源于项目的受益方或与投资人签署相关购买协议的政府机构。其二，关系国民经济的战略型重点项目，投资人在约定的期限内提供相关服务。此两种模式下，投资人均需要承担该项目所使用的国有土地费用。

科威特政府在 2009-2014五年发展计划中开始大力推广 PPP模式，以推动科威特境内公共基础设施项目的发展。为支持PPP项目的发展，科威特立法机构也制定了专门的PPP法和执行规则。根据该PPP法的规定，科威特政府专门成立了PPP项目的主管机构，即科威特公私合营管理局（KAPP）来牵头组织和监管所有境内的PPP项目。KAPP主要推动几个相关领域通过 PPP的方式鼓励私营资本进入，以推动经济的多元化发展，主要包括教育、医疗、发电、地产、固体垃圾处理、交通和废水处理等。

二、科威特PPP项目的管理部门

KAPP是根据科威特最新颁布的P PP法第4条所设立的专职政府机构，隶属于科威特财政部。K APP主要负责与其他各政府部门沟通对接，牵头识别和组织科威特境内的所有PPP项目。具体职责包括：开展PPP项目调研和可行性研究；审查和研究包括科威特市政局在内的政府机构提交的PPP方案和动议；组织和起草PPP项目指引；跟进和评估已批准的PPP项目的运行情况；草拟PPP项目的标准化合同文本；就PPP项目的免税政策进行建议和决策等。

公私合作关系高级委员会（HigherCommittee，简称HC或高级委员会）是科威特境内PPP项目的重要决策审批机构，具体审批权力包括：批准相关政府机构使用P PP模式发包项目；审查K APP相关P PP项目预算和决算；决定P PP协议的政府签约主体；批准P PP项目用地土地；批准项目的可行性研究及立项；批准P PP项目的相关合同文件；参照K APP的评审意见，决定P PP项目的中标投资人；依据参与的科政府部门意见，决定是否终止PPP项目；审查执行中PPP项目的半年报和年报。高级委员会的主席由科威特财政部部长担任，成员包括科威特公共工程部、商工部、水电部和市政厅各部部长，以及环保局局长、科威特公私合营管理局局长、科威特部长联席会议任命的3位政府部门专家。最高委员会的决议最终以财政部部长批示为准。

科威特BOT/PPP相关法律

一、2008年BOT/PPP法

科威特2008年第7项法案，即科威特首部BOT/PPP专项法律于2008年1月29日由科威特国家元首埃米尔萨巴赫正式签发，全文共计22项条款。法律规定设立了科威特BOT/PPP项目的主管政府机构为合作技术管理局（Partnerships Technical Bureau，简称PTB）。

考虑到法律条款较为精练，指导具体项目的执行有一定困难， PTB官方聘请参与法律编写的世界银行专家于2009年11月编制发行了与此法案配套的科威特PPP项目开发指南。该指南共包括5大章节和3个附录，内容包括：PPP法律颁布的背景、项目的立项、可行性研究、招标采购的要求、项目的实施和监管。

PTB依据2008年BOT/PPP法正式招标了科威特祖尔发电厂及海水淡化一期PPP项目、科威特 Umm AL-Hayman污水处理厂项目、科威特 Kabad固体垃圾发电厂等一系列项目。其中祖尔发电厂一期PPP项目提前并网发电，于2015年5月成功投入运行。

二、2014年PPP法律

基于诸多PPP项目的招投标实践，特别是参考科威特祖尔发电厂一期PPP项目实施以来的宝贵经验教训，科威特政府对原有的2008年PPP法进行了大篇幅的修订和调整，于2014年8月17日正式颁发了2014年第116项法案，即更新版的 PPP专项法律， 2014年的 PPP法全文共计 48项条款，比 2008年 PPP法增加了 26项，法律约定更加详细，并完善了原法律中的诸多漏洞，解除了PPP项目具体操作中的大量法律障碍。2014年PPP法还重新规定设立了科威特PPP项目的主管政府机构为KAPP。

三、2015年PPP法的执行规则

为完善2 014年新版PPP法的执行，科威特政府经部长联席会议批准，于2 015年3月1 8日由科财政部长、首相和埃米尔萨巴赫共同签发了2015年第78项法案，及2014年PPP法的执行规则，该执行规则共计10大章节76项条款，比原法律约定更加详细和完善，并为 2014年 PPP法制定了执行规则。 

2018年初，KAPP在此执行规则的基础上再次聘请世界银行专家团队共同编制发行了更新的2 018科威特P PP项目开发指南，“2018指南”更加详尽，增加到8大章节和2个附录，内容涵盖：PPP的概念介绍、科威特PPP法律体系、项目的立项、项目的可研及组织架构、项目的招标采购、项目融资事宜、其它合约事项、项目的实施和监管。

四、前后两版法律的对比

科威特政府自2008年正式颁布第一部PPP专项法律以来，广泛开展了诸多超大型PPP项目的招投标和实施实践，积累了大量的实操经验，发现问题并能很快地进行法律文本的更新修订，全程都有世界银行专家团队做技术支持，以期使该法律进一步现代化和符合国际标准。具体来看，2 014年新版PPP法律在以下几个方面进行了更新调整。

1.改组和强化了管理机构的职能：由KAPP替代合作关系技术局（PTB），允许KAPP与中标投资人设立公共合股公司来实施PPP项目，增加了高级委员会对项目模式、项目土地、项目各重大决策的审批，树立了高级委员会在PPP项目执行中的主导地位。

2.允许项目公司资产抵押贷款：新PPP法规定，经由高级委员会批准，允许项目PPP合同、项目公司资产和股权质押担保，便于投资人的融资操作。

放松对外资的限制，简化项目公司设立流程：允许项目公司可以是外资持有，且制定了具体的项目公司设立要求。

3.增加PPP协议的谈判调整空间：允许投资人就PPP合同条款进行相关谈判，且允许在项目期间谈判修改部分协议内容。

4.约定了项目土地使用权期限：新版PPP法律明确了项目土地使用权期限与投资时期相等。

5.增加了对投资人的激励机制：新版P PP法律约定，经由高级委员会审批同意，可以豁免外国投资者某些当地的税收，豁免项目相关采购物资的关税等优惠条件。

短期内P PP专项法律的更新调整，预示着P PP项目在科威特迈出了更加正确而积极的一步，科威特政府也彰显其继续发展PPP项目，并使之与国际标准接轨的开放态度，从而增强外国投资者到科威特参与相关投资的吸引力。

科威特PPP项目的招投标流程

一、征询竞标意向

科威特PPP项目经由政府批准立项后，KAPP首先会向社会公开征求竞标意向，在政府官方媒体上简要介绍拟招标项目的情况，包括项目体量、建设目标、用地位置等项目信息以及征求意向的反馈方式和截止日期。 

二、启动资格预审

基于市场上竞标意向分析， KAPP经由高级委员会批准便会在政府官方媒体上正式发布PPP项目的资格预审通告，通告中会明确该项目的政府参与方、略微详细介绍项目的内容、对投标人参与方的专业能力要求、承包模式和周期、资格预审文件的购买要求、资审文件的递交方式及截止日期等。

KAPP的竞标委员会随后组织技术专家对各投标人递交的资审文件进行集中评审，并由K APP向高级委员会递交推荐意见，由后者决定入围投标人名单，随后在官方媒体上予以公示。

三、发布招标文件

KAPP竞标委员会协同技术专家团队负责编制全套的PPP项目招标文件，经由KAPP上报高级委员会批准后予以正式发布。相关招标信息将会再次强调允许参与投标的竞标人名单、公告需要告知投标人获取招标文件的方式和截止日期、标前会议时间、招标文件答疑截止日期、相关保函要求和初步投标截止日期等重要信息。

正式购买招标文件的投标人需要按照公告和招标文件的具体要求即刻启动投标程序，及时递交和反馈招标文件答疑，参与标前会及现场踏勘，聘用相关财务、法律和技术顾问公司，严格按照招标文件要求按时递交己方的投标文件。

四、竞争性谈判

KAPP竞标委员会组织专家团队就各投标人递交的投标文件严格按照招标要求进行评审，并由KAPP将评审结果递交高级委员会审查，竞标委员会随后会选择评分排名靠前的若干投标人进行一对一的竞争性谈判。谈判中KAPP会给予各投标人公平的机会来澄清己方的投标文件和保留条款，KAPP也会借此机会尽可能地减少投标人针对原招标文件和PPP合同文本的修订要求，随后KAPP会基于公众利益最大化和最佳响应标书要求的原则来推荐最终拟授标人，并报请高级委员会批准。

五、签署PPP项目开发协议

PPP项目的拟授标人在经过高级委员会认可后需最终报请科威特审计署批准同意，KAPP会通知批准的中标人择期签署项目PPP协议，书面协议签署后，KAPP方会释放其他投标人的投标保函。

倘若中标人为多家公司组成的联合体，中标人需要正式设立项目合资公司与KAPP及关联政府部门签署PPP协议。

六、项目公司的设立

科威特PPP法律第16条规定，项目标的在6000万科威特第纳尔以上的项目，必须通过设立公私合营的项目公司来执行。KAPP会牵头设立该公私合营项目公司，公司股权中 6%－24%（具体比例会在各项目招标文件中明确）将分配给科威特相关联的政府部门，不少于2 6%的股权将分配给PPP项目的中标人，剩余5 0%的股权则以公开发行的方式售卖给科威特公民。

根据PPP法第24条的规定，未经高级委员会书面批准，项目公司不得解散、变更或减少注册资本。项目公司设立董事会，董事由KAPP、相关联的政府部门以及中标投资人共同组成。

七、融资关闭及项目启动

PPP协议中会明确约定项目融资关闭的时间表，投资人需要按期完成融资谈判和项目资金到位从而按照协议要求开展项目的实施工作。

参与科威特PPP项目投标的注意要点

第一，深入研究科威特宏观市场环境，通过参与普通现汇类工程项目积累市场资源和项目实施的经验。

第二，认清科威特PPP项目特有的招投标机制及相关法律框架。

第三，积极与当地优秀企业开展项目开发合作，便于调动当地资源。

第四，选择优秀的财务顾问和法律顾问，开展详细的财务回报分析和法律风险评估。

第五，转变经营思想，完善投标组织设计，积极响应国家对于海外项目投资的相关管理要求。