水电站开发过程中，项目建设和电站蓄水运行必然导致大量当地村民因项目建设失去宅基地和（或）农作用地，有些村民不得不重新安置而成为水库移民，生活和经济收入受到影响。如何保证这些受影响村民的生产生活不低于原有水平，甚至在原有水平的基础上有所提高，并在一定时期内达到既定的规划目标，这就涉及生计恢复的问题。本文通过调研和总结当地几个水电站项目建设过程中的移民生计恢复工作实践和经验，以期为老挝乃至类似社会环境下其他国别市场的外商投资项目移民生计恢复工作提供思路和参考。

生计恢复实施原则

一是，生计恢复计划应与当地经济社会发展长远目标相协调，利用实施生计恢复的契机，助推当地相关产业优化升级、经济结构调整和“城镇化”建设等。

二是，深入了解水库蓄水后新的地理环境与受影响家庭的技能、教育水平、经济基础和意愿，根据实际情况为每户家庭制定切实可行的生计恢复计划，保障每户受影响家庭“原有生活水平不降低，长远生计有保障”。

三是，对于无劳动力、极度贫困等特殊家庭应制定特殊帮扶甚至“一对一”帮扶计划。

四是，开展生计恢复工作的目的不是对生计恢复对象进行一次性经济扶持，而是让其获得创收的能力，使其长远生活有保障。

生计恢复实施周期

生计恢复工作持续较长，少则4、5年，多则10多年，通常可分为3个时期：准备期、恢复期、观察期。

一、准备期主要工作内容

1.土地分配

老挝是一个农业国家，山地多，地广人稀，当地老百姓基本过着“刀耕火种”的生活，土地是老百姓的生存之本。对于失地严重的村民，应给其分配土地，特别是对于搬迁距离较远的移民，项目投资方应与当地政府一起，在移民安置点附近寻找合适的生计恢复用地（一般为国有土地），分配给移民，并颁发土地证。而对于失地较少的村民和原址就近安置的移民，投资方也给予一次性资金补偿，这部分受影响村民因生活方式改变较小，可以利用原有土地而不用分配新的土地，投资方可根据实际需要帮助改善他们的生产条件，比如提高生产工具，修建生计恢复道路等。

2.移民村社区发展

每个移民村都是一个独立的社区，移民村社区发展是生计恢复工作中重要的基础性工作，旨在改善移民村居住环境，提升移民生活质量，增强移民幸福感。

移民村社区发展主要围绕6个方面展开工作。

一是建立移民村组织机构。当地政府协助移民村成立村委会、村妇女联合会、治安联防指挥部，向每个移民村派驻至少两名士兵和警察，并组织对以上人员进行职业培训，组织以上人员去省内外其他项目移民村参观，横向学习。

二是提升医疗水平。当地政府向每个移民村派驻健康志愿者和助产士，向移民村医务室派医务人员，为医务室提供药品和医疗器械，定期组织对移民进行健康体检，并开展关于一般疾病预防和治疗及保健知识的培训。

三是提高教育质量。向移民村捐赠一些教学用品及设施，组织教师去培训机构深造。

四是改善环境条件。向每个移民村派驻环境志愿者，定期组织移民进行大扫除，为移民提供关于固体废弃物处理和环境保护的培训，为移民提供蔬菜种子、果苗、肥料和农业工具，开展村内绿化工作。

五是开展职业培训。为移民提供种植业、牲畜养殖业、手工业和其他农闲时工作的培训。

六是与移民村联谊。定期特别是在老挝传统节日期间联合移民村一起举办文娱体育活动，拉进投资方与移民之间的距离，促进中老文化交流。

二、恢复期主要工作内容

恢复期主要是对生计恢复对象进行生计扶持，工作内容主要如下。

1.根据生计恢复对象生计意愿和生计恢复目标，投资方提供多种生计项目，生计项目包括种植业（种果树、种橡胶）、养殖业（养鸡、养牛）、非农就业（小卖部、修理厂）等，生计恢复对象根据自身劳动力、土地资源等生产条件自由选择生计项目；生计项目选定后，生计恢复对象根据其所选生计项目被分成一组或若干组；同时，投资方会为生计恢复对象提供种子、幼苗、幼崽或生产工具等（提供实物而非现金）初始扶持，并委派专业人员定期对移民生计活动进行指导、培训、监督等；另外，投资方可根据实际情况建立生计项目示范基地，常态化对生计恢复对象提供咨询、技能培训等。

2.投资方、省、县移民委定期对生计恢复对象生计活动进行监督、检查，若发现生计恢复对象偏离既定生计恢复措施计划或无法达到扶持目标，投资方、省、县移民委应立即商讨对策，或加强培训教育，或更换扶持生计项目，或中止扶持生计项目。

3.通过首轮生计扶持，大多数生计恢复对象生计都能得到改善，甚至达到目标，对于不达标的家庭将根据本人申请及省、县移民委确认，在进行教育培训后，可给予第二轮生计扶持。

4.孤寡老人及困难家庭等特殊群体将采取特殊帮扶方式，以便改善他们的生活条件。

三、观察期主要工作内容

观察期主要对生计恢复活动进行评估，工作内容主要如下。

1.持续监督指导生计恢复对象生计活动，个别因为懒惰等个人主观原因而无法达到生计恢复目标的生计恢复对象，经数次说服教育及帮扶后仍得不到改观，则将该户家庭以往相关不良记录资料移交给地方政府处理，确保全部生计恢复对象实现生计恢复目标。

2.总结生计恢复成果及经验。

生计恢复实施案例研究

本文以老挝境内南俄2水电站、湄公河沙耶武里水电站和南欧江梯级水电站为例，介绍老挝境内电站项目生计恢复实施情况。通过比较可发现，南俄2水电站、湄公河沙耶武里水电站和南欧江梯级水电站生计恢复实施方案总体相似，生计恢复周期都是按准备期、恢复期、观察期划分，只是各时期具体时间长度不一样。从实施效果看，南俄2水电站、湄公河沙耶武里水电站生计恢复目标按期实现，南欧江梯级水电站生计恢复目前还处于持续推进阶段，不过从过程中反馈来看，生计恢复工作获得了老挝各级政府和属地村民的高度认可。通过生计恢复的实施，提高了属地村民的生活水平，促进了当地的经济发展，为其他大型开发项目移民工作起到了良好的示范效应。生计恢复关键要素介绍见下表。

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1.3个项目只对移民进行生计恢复，其他受征地影响村民只进行一次性经济补偿，也只对移民进行耕地分配。针对分配的耕地， 3个电站的做法一样，既可统一规划种植，也可根据移民意愿进行种植。

2.南俄 2水电站移民可以同时选择多种生计项目，由于有的移民只选一种生计项目，有的选多种，因此，每户移民得到的扶持实物对应的扶持金额是不同的。

3.湄公河沙耶武里水电站移民只能选择一种生计项目，每户移民得到的扶持实物对应的扶持金额是相同的。

4.南欧江梯级水电站电站移民可以同时选择一种或多种生计项目，每户移民得到的扶持实物对应的扶持金额是相同的。

生计恢复实施难点分析

生计恢复在实施过程中，仍然面临诸多难题。

一、生计恢复实施模式的选择

在老挝，截至目前还没有相关法律法规规定水电工程移民安置工作的实施主体，因此也没有规定生计恢复的实施主体。结合中国和老挝水电项目移民安置工程的实施情况，并经已实施工程的实践探索，老挝水电工程移民生计恢复实施管理可选择如下 3类模式：投资方主导模式、政府主导模式、第三方公司主导模式。当然，投资者也可以根据项目实际情况选择其他的行之有效的模式。

二、生计恢复对象的确定

在老挝，截至目前也没有相关法律法规规定生计恢复的对象，有一种普遍的观点认为，生计恢复对象是房屋受影响需要重新安置的移民，也有观点认为，那些工作、商业活动、收入来源、土地受影响的人群也应作为生计恢复对象。本文认为，只把移民作为生计恢复对象而忽略其他受影响群体固然不妥，但生计恢复覆盖所有受项目建设影响的干系人也不合理，容易造成资源分配的不均衡和投资失控，生计恢复的对象到底如何确定，这是项目建设所涉及移民工作需要关注的问题。

三、生计恢复目标的制定

生计恢复目标的确定是一项非常重要的工作，只有确定了生计恢复目标，才能科学地制定生计恢复计划和评估生计恢复实施结果。一般而言，可用如下指标作为生计恢复目标。

1.未恶化目标：即生计划恢复对象的生活水平不能比原有水平低。

2.脱贫目标：即生计划恢复对象生活水平不能低于全国农村贫困线。

3.净收入提高目标：即生计划恢复对象的净收入应逐年提高，并达到规定的目标值。

老挝目前多数水电站工程特许协议签署时一般以净收入提高目标来确定生计恢复目标，比如上文提到的沙耶武里湄公河水电站、南俄2水电站、南欧江梯级水电站。但是调查生计恢复对象的净收入是一项非常艰难的任务，调查时间跨度长，生计恢复前后均需要调查进行对比，有些电站的生计恢复期长达10年，那么净收入调查就要持续10年及以上，持续地调查对生计恢复对象的生产生活也造成了巨大的干扰。笔者在对南欧江几个梯级电站开展净收入调查的电站研究时发现，生计恢复对象不配合、漏记录、乱记录净收入的现象普遍存在，容易造成调查数据失真。

因此，笔者认为用未恶化目标或脱贫目标作为生计恢复目标可能更好，采用未恶化目标或脱贫目标时，可以把生计恢复对象周围的公共设施和家庭情况，比如教育设施、医疗设施、住房条件、交通工具、家具等客观存在作为调查因素，因为这些调查因素是可以随时调查的，与调查净收入相比，调查频率可不必太高，调查真实性也有保障。

结束语

水电工程移民生计恢复是一项实施周期长、涉及范围广、实施难度极高的工作，随着老挝政府、国际社会、非政府组织等越来越关注水电工程移民安置中的生计恢复问题，投资者应高度重视生计恢复工作，加强老挝境内水电项目实践经验总结和相关移民法律法规和政策解读，科学制定生计恢复实施方案，通过生计恢复工作的实施，提高受项目建设影响居民的生活水平，助推当地经济的发展，树立良好的企业形象。