中国企业海外水务PPP构建策略

一、PPP模式的机遇与挑战

1.机遇

安全用水缺口巨大

据世界银行统计，目前全世界达标的污水处理服务仅覆盖不到40%的人口，其中主要是发达国家以及部分发展中国家的主要城市，在不达标的地区中以东南亚、太平洋地区及撒哈拉以南非洲地区安全用水问题最为严重，相应的基础设施需求与供应之间存在着巨大的缺口。

债务危机叠加疫情影响

作为我国企业境外工程传统目标市场的非洲，主权债务风险不断上升，债务可持续性面临严峻挑战，国际组织对于高风险地区的贷款也愈发谨慎，而去年初爆发的新冠疫情更使得众多中低收入国家和地区的财政状况雪上加霜，保民生尚且捉襟见肘，基建投资就更是有心无力了。在上述背景下，很多国家倾向通过PPP模式解决基础设施投资并提高设施的管理运行水平，笔者去年底在澳门参加的第11届《国际基础设施投资与建设高峰论坛》 中，多位外国政府代表表达了在当前环境下他们对于PPP模式的热情和期望。

国际社会的呼吁

联合国继2000年提出千年发展目标（Millennium Development Goals, MDGs），用于指导全球在2015年前将贫困人口较1990年水平降低一半，2015年又提出了可持续发展目标（Sustainable Development Goals，SDGs），包含17个目标，旨在从2015年到2030年间以综合方式彻底解决社会、经济和环境三个维度的发展问题，转向可持续发展道路。其中目标6为“Clean Water and Sanitation”（清洁饮水和卫生设施），由此可见安全用水已经成为阻碍全球可持续发展的必须解决的问题，这不仅仅是企业的投资行为，更是实现人类可持续发展的战略行为，但在众多中低收入国家，地方政府缺乏的也不仅仅是资金实力，更重要的是技术和管理能力的缺乏，PPP模式能够完美的契合上述需求。

2.挑战

不确定因素增加

海外项目投资原本就面对着较大的不确定性，其中不仅包括项目所在国的政治、经济、文化等因素，很大程度上还取决于国际地缘政治问题，而新冠疫情的爆发更是增加了外部因素的不确定性，也增加了境外项目的成本。

顶层设计及执行力较弱

我国今天投资主要市场为中低收入国家，这些地区往往缺乏相对科学或完整的行业制度，即使有现行制度，地方上执行力较弱，导致项目推进困难或者不可持续。例如下文中将提到的费价机制，看似非常合理，天经地义的事情，往往成为企业投资过程中必须面对的关键风险因素。

此外，市场准入门槛较低导致劣币驱逐良币以及人才招聘留用的问题，在疫情的影响下短期内也会变得更加突出。这些困难及挑战其实也对海外基建项目投资提出了更高的要求，甚至某种程度上还需要突破“投建营”的概念，往更前段，在顶层设计、项目规划、人才培养方面与东道国政府建立合作关系。

二、私营部门主要参与模式

私营部门参与境外水务项目的模式主要分为五大类（如表1），从风险角度来看前期投入少（不承担投资）、项目收入稳定 （不承担商业风险） 的管理合同对于私营部门来说风险最低，随着承担角色的增加，以及所带来收益不确定性的增加，特许经营和资产剥离 （私有化） 模式是风险最大的，但风险和收益也往往是相辅相成的。如能通过压力测试识别重点区域和项目，并与东道国政府建立更广泛意义的合作模式，利用规模效应，降低单个项目的投资运营成本，使得风险与回报能够得到匹配，将更有利于提高资本的利用效率。

三、境外水务PPP项目交易重点

1.费价机制上文中提及行业顶层设计的不完善甚至缺失以及较弱的执行力度往往是境外投资项目难以避免的挑战，尤其在中低收入国家，改变这个局面需要政府和私营部门共同协作。亚洲开发银行在2020年的一篇研究中将污水及卫生领域的基建项目根据政府介入深度（State Penetration，即政府监管及行业政策是否有效） 以及政府参与程度 （State Involvement，即是否直接参与服务提供），划分为了四个象限，并提出了政府和私营部门伙伴关系的发展方向（如图1）。

目前主要的合作模式是位于第二及第三象限的两种，即由于政府的财力及专业度不够，无力提供高效服务，各类非专业的私营部门通过非正规渠道部分甚至完全取代政府提供服务，而这种方式将专业供应商逐渐挤出市场，因为后者的成本更高，对完善的政策，尤其是费价机制及其执行力度要求也更高。

在由二三象限向第四象限发展的过程中，私营部门需要提供的不仅仅是投建营，而是政策设计，同时引导政府提供力所能及的支持，包括协助私营部门实现核心部件的本地化生产，帮助其完善本地产业价值链，协助培训本地员工等等，降低私营部门成本，逐渐实现规模效应，从而逐步实现有执行力的费价机制。

2.法律框架部分发展中国家针对私营部门参与基础设施制定了专门的法条，明确总体原则和操作流程（包括各行业的主管部门、政府采购方式及民间自提项目的操作），包括但不限于：

中欧：保加利亚、克罗地亚、匈牙利、罗马尼亚、斯洛文尼亚和土耳其；

拉美：巴西、智利、哥伦比亚和秘鲁；

亚洲：菲律宾、泰国和越南。

在这些国家参与PPP或类似模式的项目需要额外注意当地的相关政策，虽然PPP项目的操作原则主要依据的都是世界银行的指南（PPP Reference Guide），但实操过程中的每一步的处理，仍然需要涉及当地各类法律法规，也会根据各国的国情体现差异。因此，针对东道国的法律法规的尽调工作是投资决策前的重点，以下列举部分相关政策（如表2）：

3.私营部门采购

常见的三种采购方式

公开招标（Competitive bidding）：作为最常见的采购方式，公开招标具备公开、透明并鼓励充分竞争的特点；但公开招标模式往往需要能够明确项目技术边界，使得投标人可以通过招标文件及澄清过程完全掌握项目情况以及采购需求，并将对应的技术方案体现在投标文件中。因此，这种方式更适用于前期准备比较充分，技术相对成熟，业主对项目产出要求明确的项目。

竞争性谈判（Competitive negotiation）：由项目业主邀请合格的供应商参与投标，在响应投标文件的供应商中，通过逐一谈判的方式，将合同条款及要求明确，并最终选择一家最优的。此方式利于激发供应商的积极性和创新潜力，业主也能够面对面的交流更多了解投标人；但相比公开招标缺乏透明度，且对于参加投标的供应商来说，成本相对较高。

直接谈判（Direct negotiation）：顾名思义，该模式下，允许供应商与项目业主通过直接谈判的方式确定中标人。由于其特殊性，一般多用于民间自提(unsolicited)项目，此方式可以最大化提高私营部门的主观能动性，但缺乏竞争。

三种增加民间自提竞争性的方式

民间自提作为国际上一种常见的基建项目发起方式，能够充分调动民智，为地方政府带来创新的投融资模式和专业技术，前文提及的直接谈判模式也并非民间自提的唯一采购路径，各地在实践过程中也形成了几种方法，即保障了发起人的基本权益，也提升了项目采购过程中的竞争性：

业主向发起人购买项目方案后进行公开招标；

激励机制（Bonus System）,通过公开招标或其他竞争方式采购，但如果发起人报价在最优报价上浮一定区间（10-20%）以内的，业主可以向发起人直接授予合同；

瑞士挑战（Swiss Challenge），业主允许第三方在一定期限内提出区别于发起人的方案，并给予发起人匹配新（更优）方案的权利。

评定方式

综合评分，并按评分高低逐次谈判。这是使用最广泛的评定方式，既考虑投标人的技术实力、过往经验和人员配备，也考虑商务条件的合理性。但同时，由于需要在技术和商务中划分权重，经验缺乏的业主往往会过分注重商务权重，导致被低价扰乱市场，长此以往，可能导致劣币驱逐良币的现象。

技术方案达到最低要求后，商务方案最优者胜出。当于在资格预审后又进行了一轮筛选，并将技术方案不达标的（常见门槛为技术方案满分的80%）淘汰后，对剩余投标人就商务报价进行评定。这种方法比较好的解决了技术和商务之间的权重问题，一定程度上规避了恶意低价的可能性，尤其降低了低价低质的概率。

固定预算，技术方案最优者胜出，即不需要报价或报价占比为0，业主直接根据技术方案确定中标人。这类方式并不常见，一般用于预算金额较低，但对投标人要求比较高的项目。