“一带一路”基建指数国别报告--菲律宾

菲律宾共和国

Republic of the Philippines

2021年国家基本信息

基础设施行业评价

观点聚焦

• 根据“一带一路”基础设施发展指数，2021年菲律宾基础设施发展指数为125，在“一带一路”国家中排名3，与上年持平。

• 菲律宾是东南亚新冠肺炎疫情相对较为严重的国家，目前国内已出现印度变异病毒病例，疫情形势严峻。由于新冠肺炎检验和治疗方面的能力相对有限，疫情对本已严峻的经济社会形势造成更大冲击，社会矛盾持续激化。

• 菲律宾调低经济增长预期。由于新冠肺炎疫情仍未得到有效控制，菲律宾多项产业发展受限，同时，受非洲猪瘟的影响，2021年第一季度的经济增速未能实现转正，菲律宾的经济复苏仍面临较大不确定性。

• 菲律宾基础设施行业项目的推进受国内政治周期影响较大。现任政府推翻前任政府项目的情况时有发生，在地方层面更为严重，存在一定的政策不连续和可预见性较低等问题。

• 债务偿付压力有所上升，政府可用于公共投资的资金相对有限也将相应影响政府公共工程发展计划的实施。当前菲律宾政府债务可控水平略高于国际上60%的警戒线，对基础设施建设和政府项目合作有一定负面影响。

• 菲律宾基础设施比较落后，但近年来，菲律宾对基础设施的投入不断加大。杜特尔特政府上任后将基础设施建设作为重点发展领域，提出了“大建特建”计划，拟定基础设施支出占GDP的比重达到7.4%的目标。建议关注交通基础设施领域、能源和公用事业相关机遇。

• 为了准确把握新冠肺炎疫情动态变化情况对“一带一路”基础设施发展指数的影响，本报告参照世界银行的标准，区分不同情景进行了测算。其中基准情景下大多数国家/地区到2022年下半年将获得广泛的新冠疫苗供应；乐观情景下，新冠疫苗的有效性和普及率进一步提高，经济复苏快于预期；悲观情景下，新冠疫苗的有效性和普及率不佳，疫情反复、全球感染人数快速增加。如无特殊说明，均指基准情景。

01、菲律宾宏观环境分析

（一）政治环境

政府执政基础稳固。杜特尔特总统领导的政府铁腕执法，强调反腐肃清、打击恐怖主义和制毒贩毒，同时又制定“菲律宾雄心2040”计划和《重点投资计划（IPP）方案》，以新型PPP模式进行大规模基础设施投资建设。2019年的中期选举，执政联盟获得压倒性胜利，政治基础得到进一步巩固。杜特尔特的任期将于2022年结束。菲律宾将于2022年5月举行总统大选，目前拟参选总统、副总统、议员和其他国家机构人员等各职位的候选人名单仍未确认，可能参与总统大选的主要政治人物包括杜特尔特的女儿萨拉·杜特尔特、现任副总统莱妮·罗布雷多，上届大选的竞选者格蕾丝·傅等。根据菲律宾民调结果显示，在可能参选的政治人物中，支持萨拉当选下任总统的民调结果排名第一位，支持率高达35%。萨拉现任达沃市市长，其执政思路和风格与杜特尔特总统十分接近，如果萨拉能够在2022年竞选中获胜，将有望继续保持对华友好合作趋势。

政策重点依然是以项目建设推动经济增长。2017年，杜特尔特总统提出“大建特建”计划，将在6年内投资8.4万亿比索（约合1.16万亿人民币），在全国进行大规模的基础设施建设，涵盖道路、桥梁、机场、铁路、港口、防洪设施等各个领域。该计划旨在通过实施重大基础设施项目促进政府与社会、国内与国外资本更好的融合，推动经济发展。

（二）经济环境

菲律宾调低经济增长预期。由于新冠肺炎疫情仍未得到有效遏制，菲律宾多项产业发展受限，2021年第一季度的经济增速未能实现转正。根据菲律宾统计局公布数据，菲律宾的GDP在2021年第一季度萎缩4.2%，降至899.8亿美元。基于新冠病毒变异株导致的疫情反弹，以及近期非洲猪瘟导致的高通胀压力，5月18日，菲律宾政府将2021年的经济增长目标从此前的6.5%-7.5%调低至6%-7%，2022年的经济增长目标从8%-10%调低至7%-9%。

图1：菲律宾宏观经济表现

数据来源：中国信保国家风险数据库

经济复苏面临不确定性。在隔离措施实施期间，菲律宾实体商业活动几乎陷入停滞状态，旅游业、餐饮业等支柱产业受到重创，菲国内失业率居高不下，居民收入大幅下降，经济增速急剧下跌。此外，受近期非洲猪瘟疫情影响，菲律宾已减产300万头猪，损失高达1000亿比索，约合134亿人民币。当前非洲猪瘟疫情仍未得到有效控制，菲律宾国内猪肉产量锐减，猪肉价格不断攀升推动通货膨胀。为防控非洲猪瘟疫情蔓延，重建本土养殖行业，杜特尔特总统宣布，从5月10日起菲全国进入为期一年的灾难状态，除非根据情况需要提早解除或延长。新冠肺炎疫情的反复，叠加非洲猪瘟导致的通货膨胀，菲律宾的经济复苏仍面临较大不确定性。

债务偿付压力有所上升。受新冠肺炎疫情的影响，菲律宾经济发展、信用状况、财政收支等方面面临的风险与日俱增。疫情在重创国内经济的同时，也给菲律宾带来了沉重的财政负担，财政支出增长导致政府财政赤字扩大。2020年，菲律宾财政赤字约占GDP的7.7%，赤字规模高达1.36万亿比索，同比增长100%以上。2020年12约，总统杜特尔特签署了4.5万亿比索的2021年预算案，新财年财政支出占国内生产总值的比重上升至21.8%，是菲律宾迄今为止占比最高的预算。此外，菲律宾政府大规模借款以应对疫情，政府负债占GDP比重升至60.4%，略高于国际上被视为可控水平的60%的警戒线。

图2：菲律宾财政支出、收入和余额占GDP的变化情况

资料来源：中国信保国家风险数据库

（三）营商环境

营商成本有所降低。菲律宾政府致力于改善营商环境，包括加强基础设施、加快工业园区建设、改善人力资本、寻求国际认证等。2018年1月1日，菲律宾通过《共和国第10963号法案》即《税改加速包容法案》，积极推行税收改革。根据世界银行2020年营商环境指数，菲律宾的纳税在190个经济体中排名第95位，较2019年上升23位。

政府管制负担有所上升。菲律宾政府重视吸引外国投资，1991年通过《外国投资法典》及后来的修正案，不断放宽投资者在菲律宾的投资限制，消除投资壁垒，但菲律宾对外资仍有一定的限制。如承揽工程项目的招投标中，使用菲律宾地方政府财政资金的政府项目，只能由本地企业或外资比例不超过25%的合资企业承揽。根据世界经济论坛（WEF）发布的《2019-2020年全球竞争力报告》中对政府政策执行情况的评估，菲律宾政府管制负担指数为33.2，较2018年下降1.9，排名103/140位，较2018年下降12位，管制负担进一步上升。

汇兑限制不断放宽。为了给外国投资者营造良好的投资环境，菲律宾自1992年开始进行外汇管理制度改革，包括解除外汇管制，实行浮动汇率；在银行体系之外，可以自由买卖外汇；外汇收入和所得可以出售给授权代理行，也允许在银行体系之外进行交易，还允许在菲律宾境内外自由存储外币，并且可以自由用于任何目的。在菲律宾注册的外国企业可以在菲律宾银行开设外汇账户，用于进出口结算。另外，2018年10月30日，中国银行马尼拉分行宇菲律宾13家当地主要银行举行了菲律宾人民币交易商协会签约成立仪式，两国货币可以直接兑换，预计为中资企业减少3%的交易兑换成本，贸易流程也将更加简化，有利于两国间贸易与投资的扩大。

（四）社会环境

失业率快速升高，收入分配矛盾较大。近年来，菲律宾失业率一直处于相对较高的水平。2016年以来，随着杜特尔特政府“大建特建”计划的推进，失业率呈现下降趋势，但2020年新冠肺炎疫情致使大量海外菲律宾劳工失业，失业率攀升至9.6%左右的高位。根据联合国发展计划署发布的《菲律宾人类发展报告》，农业和服务业是菲律宾主要就业渠道，吸收劳动力数量占总就业人数比例为25.2%和56.5%。考虑到新冠肺炎疫情对菲律宾基本经济、金融活动尤其是海外劳工的冲击，菲律宾失业率短期内不会有太大的改善，对社会稳定、经济发展造成较大威胁。另外，菲律宾基尼系数常年稳定在44.4%左右，国内收入分配矛盾相对较大。

社会总体秩序稳定，但治安状况总体欠佳。绑架、爆炸、抢劫案件时有发生。反政府武装多盘踞在棉兰老岛西北地区及穆斯林自治区，吕宋岛北部和中部也时有“新人民军”活动。在马尼拉和一些城市，发生过不少针对富商的绑架事件。部分中资企业项目遭受反政府势力的恐吓和要挟，人身和财产安全受到威胁。

民族与宗教冲突时有发生。菲律宾是一个多宗教国家，国民约85%信奉天主教，4.9%信奉伊斯兰教，少数人信奉独立教和基督教新教，华人多信奉佛教。从地域分布上看，在棉兰老岛所在的菲律宾南部地区，绝大多数民众信仰天主教，但伊斯兰势力占据优势地位，伊斯兰分离势力多年来多次与政府军交战。自2017年5月起，菲律宾开始对棉兰老岛实行戒严令，直至2019年12月结束。当前，棉兰老岛地区极端主义威胁有所减弱，但依然存在发生暴力袭击的风险。

02、菲律宾基础设施行业特征分析

与其他老东盟成员相比，菲律宾的基础设施比较落后，但近年来，菲律宾对基础设施的投入不断加大。前总统阿基诺执政期间，提倡通过公私伙伴关系（PPP）项目，吸引私人投资，改善基础设施。政府利用日本、美国、欧盟、世界银行、亚洲开发银行及国际货币基金组织的融贷，吸引许多国内外企业参与公共工程投资、兴建及运营，但由于种种原因，很多成熟的PPP项目未能在阿基诺政府时期开工建设。杜特尔特政府上任后将基础设施建设作为重点发展领域，提出了“大建特建”计划，拟定基础设施支出占GDP的比重达到7.4%的目标，计划至2022年在基础设施领域投入8-9万亿比索。

根据Fitch Solutions数据库，菲律宾基础设施项目主要集中于路桥基础设施，占比约59.51%，其次是能源基础设施领域，占比约17.14%。从参与国家来看，菲律宾基础设施建设以本土企业为主，外资企业参与均需要与本土企业合作，因此本地企业占比较高，其他主要参与国家有中国、西班牙、日本、挪威等。中国企业在菲律宾的基础设施建设中发挥着越来越重要的作用，中国拥有资金和技术方面的优势，为双方在基础设施领域的合作提供了有利条件。近年来，中国在菲律宾投资或承建的基础设施领域涉及可再生能源、路桥基础设施、风电站等，并打造了多个标志性的基建合作项目。由于基础设施建设项目普遍工期长、投入大，新冠疫情的反复一旦导致政府对施工现场实施新的限制，将影响项目的正常推进，同时部分合作项目进展易受到菲律宾政府效率不高的影响。

图3：2018-2021年上半年中国与菲律宾基础设施新签合同额数据来源：中国对外承包工程商会

（一）交通基础设施领域缺口较大

菲律宾交通基础设施领域缺口较大。菲律宾公路和铁路网络的发展对于改善该国的整体物流环境以及推动工业、农业和服务业实现更大增长至关重要。在马尼拉等主要城市，缺乏足够的道路和公共交通基础设施。在农村地区，交通基础设施的匮乏，给供应链的发展带来挑战，从而阻碍了工业和农业的发展。

公路项目数量将会增多。自2016年罗德里戈·杜特尔特总统上任，启动“大建特建”计划以来，对现有道路进行拓宽、缺口修补和通路建设项目累计3900多公里，国家公路网的长度增加了近300公里，预计未来公路项目的数量会越来越多，尤其是与维修和升级工程有关的项目。根据菲律宾公共工程和公路部的统计数据显示，只有不到50%的公路处于良好状态，仍有近9000公里的道路被评估为“差”。

PPP将成为下一步发展的主要模式。作为“大建特建”计划的一部分，预计菲律宾高速公路将会继续扩建，新项目采用PPP模式的可能性较大。目前菲律宾高速公路仅位于北部的吕宋岛上，高速公路网络相对较小，目前所有高速公路都是由私营公司通过特许权的方式拥有和维护。预计在未来的十年中，高速公路网络将扩展至棉兰老岛和米沙鄢群岛的主要岛屿上，以与达沃市和宿务不断增长的城市区配套。根据Fitch Solutions的预测，54个高速公路项目中，将有35个计划使用PPP模式，这标志着私营公司参与该行业的机会大大增加。但是，仍应注意的是，某些正在进行的PPP项目在一定程度上暴露了实施风险，如Calabarzon的Cavite Laguna高速公路项目曾因征地问题而延迟竣工日期。

铁路项目不断增加。菲律宾城市和国家铁路网络扩建计划将在未来几年为交通基础设施部门提供稳定支持，继2021年增长23.7%之后，预计2022年至2030年间铁路里程的实际增长平均为7.3%。菲律宾政府计划扩建三条轻轨线路，总长度接近50公里，总价值超过138亿美元，预计该扩建将有助于缓解该国首都的交通拥堵情况。

表1：2019-2020年菲律宾基础设施行业新增私人投资

数据来源：世界银行PPI数据库

（二）能源和公用事业强劲增长

能源和公用事业基础设施行业将强劲增长。菲律宾城市化和工业化趋势导致能源和水的使用率提高，需要对发电厂、输电网和供水设施进行投资。这一情况在马尼拉等面临水资源短缺的主要城市以及缺乏电力基础设施但具有发展可再生能源的巨大潜力的农村地区。由于菲律宾监管自由以及独立电力生产商（IPP）和私营供水服务在该领域发挥的重要作用，外资企业和私营企业参与相对容易。根据Fitch Solutions数据，新冠肺炎疫情的大流行和采取的公共卫生措施使得建筑活动在2020年有所停滞，导致2020年能源和公用事业基础设施行业产值下降18%。2021年能源和公用事业基础设施将迅速反弹，预计将增长18.6%。从长远趋势来看，随着菲律宾开始加大国内上下游投资，石油和天然气管道行业的增长将最为强劲。电力部门持续的赤字和快速增长的需求也将助推更多项目的发展。

煤炭投资仍是增长的主要驱动力，但发展可能面临风险。燃煤电厂将继续成为菲律宾电力结构不可或缺的组成部分，并为菲律宾能源和公用事业基础设施领域的强劲投资和建设活动做出贡献。尽管国际监管和金融资源开始减少对燃煤能源的关注，但由于其低成本和技术要求以及较短的建设周期，煤炭能够满足菲律宾不断增长的电力需求。燃煤电厂项目的增加主要集中在棉兰老岛和米沙鄢等欠发达的南部地区，这些地区以前主要依赖可再生能源，但上述地区由于经济衰退使得电力需求有所降低。根据Fitch Solutions的数据，菲律宾燃煤量将以年均7.0%的速度增长，预计到2030年总计接近98TWh。燃气发电的增长速度将有所放缓，同期年均增长率为4.7%，预计到2030年燃气发电总量将达到35.7TWh。

可再生能源有望增长，但障碍依然存在。由于不同地区的资源禀赋有所不同，菲律宾不同地区的非水电可再生能源水平差异很大。菲律宾的监管环境对私人和外国投资者较为有利，包括电价和既定的上网电价计划。因此，电力和可再生能源行业是区域投资亮点。菲律宾政府2011年6月制定的国家可再生能源计划设定，到2030年可再生能源装机容量达到15304兆瓦的目标，包括地热、太阳能、风能、生物质能和水电技术，同时预计到2030年可再生能源将占菲律宾电力结构的35%，到2040年将占55.4%。但是，可再生能源的发展仍需要强有力的政治支持和激励措施。主要原因在于可再生能源项目受到40%的外资所有权限制，特别是大型可再生能源项目往往需要比火电项目更多的土地。

表2：近三年中菲部分新签电力项目

数据来源：中国对外承包工程商会

说明：按项目金额由高到低排列

表3：近三年菲律宾部分新签能源和公用事业项目

数据来源：Fitch Solutions

说明：按项目金额由高到低排列

03、菲基础设施发展前景展望与中资企业发展建议

（一）菲律宾基建领域机遇分析

菲律宾基础设施比较落后，政府不断加大对基础设施的投入。落后的基础设施拖累制造业、物流、吸引外资、旅游、减贫等领域发展，成为制约菲经济发展的瓶颈。杜特尔特总统上任以来，大力推进“大建特建”计划，不断加大对基础设施的投入，并在2020财年预算中安排大量拨款用于改善基础设施，投资机会众多。

政府将基础设施作为疫情后恢复经济增长的关键。新冠肺炎疫情在菲国内及全球的蔓延对其社会经济产生了严重影响。为应对新冠肺炎疫情的冲击，菲律宾政府将维持大规模的基础设施建设，特别是公共卫生基础设施，以加快国内经济的复苏。同时，考虑到国际多边机构目前都在优先考虑应对疫情，将资金应用于公共卫生基础设施，菲政府可能会对其“大建特建”项目进行调整。

电力行业潜力巨大。菲律宾基础设施条件较差,尤其是电力供应不足,是东南亚电力投资的新兴市场。菲律宾的电力需求逐年稳步上升,预计未来随着菲律宾经济快速发展,内需持续强劲,电力行业存在较大的发展空间。菲律宾能源部出台了多项新政,旨在同时提高该国电力产出和电力零售市场的竞争力。新能源发展是菲律宾政府与我国合作的重点关注领域之一。

PPP项目机会众多。根据菲律宾政府2019年11月公布的信息，杜特尔特总统的“大建特建”计划中PPP项目从9个增加至26个，占比达到26%。这为私营部门参与“大建特建”计划创造更多机会。同时，杜特尔特还承诺将在维持现有合同的同时，对PPP计划进行审查，以解决延迟问题。但目前私营企业参与PPP项目的积极性可能会受到新冠肺炎疫情的影响。

（二）菲律宾基建领域风险分析

政府政策缺乏连续性，外国投资者合法权益难以保障。菲律宾政策缺乏连续性，现任政府推翻前任政府项目的情况时有发生，在地方层面更为严重；国会里各派势力争来斗去，国家法令常常更改；中央政府权威不足，地方政府藐视国家法律，随意干涉、否决已经谈成的重大项目；在这种环境中，很多外国投资者的合法权益受到严重损害。 政府行政效率不高，司法和执法腐败难以避免。菲律宾拥有健全的国内法律制度和完善的争议解决制度，立法、修改法律时较能听取社会意见。但是，各级法院普遍被政治势力插足，难以保证公平判决，在菲诉讼易受各种案外因素影响，有的案件不仅耗时长，判决执行力度亦不足。菲律宾官员腐败严重，司法和执法腐败难以避免。政府行政效率不高，在菲律宾办事手续繁琐，办理企业开业登记平均需要80天，海关通关时间长。

菲律宾对外国人到菲律宾从事普通劳务有严格的限制，增加企业的用工成本。总体上，菲律宾对外劳限制不多，没有配额等限制性措施。但菲律宾对外国人到菲律宾从事普通劳务有严格的限制，只有投资者、高级管理人员、技术人员等经过一系列审批手续后，才能获得工作或居留许可。为了保护本国人就业，劳工部出具工作许可前需证明没有菲律宾本国人可以且有能力且愿意从事该工作。

菲律宾税负较高，增加企业的运营成本。企业所纳税费主要包括：公司所得税（30%）、增值税（12%）、分支机构收益汇回税（15%）、管理人员附加福利税（32%）、非正常积累收益税（10%）以及关税、消费税等。另外，地方政府有权在其管辖范围内对某些行为或商业征税，也有权每年对不动产征收从价税，如土地、建筑物、机械设备和对不动产的修缮，也可以对不动产的销售、捐赠、交换或其它任何形式的转移征税。同时，菲律宾税务审计周期长、要求高。

对外资限制严格，增加潜在壁垒。针对外资投资，菲律宾区分不同行业设置六档限制性比例：20%、25%、30%、40%、49%、60%，规定大部分外资企业遵循40%-60%的股比分配，由菲方掌握决定权。菲律宾法律规定，投资公用事业必须由菲公民控股60%以上，包括水、电、通讯、运输等，公用事业企业的经营管理者必须是菲公民；基础设施（水、电、通讯、运输）工程的承包商必须具有公用事业特许证，且外资持股比例不得超过40%；本地资金投资的公共工程项目，承包商外资持股比例不得超过25%。外国发展援助项目、采用BOT方式建设的基础设施项目等不受上述持股比例条件约束，但外国承包商必须具备其本国出具的相关资质证明。

自然环境和气候条件影响很大。菲律宾每年6-10月为雨季，很多修路建桥、输电线路修建等土建工程不得不在此期间中断，严重影响工期。受地理位置的影响，菲律宾频繁发生热带风暴、台风等自然灾害，统计显示，菲律宾年均遭受数十次台风袭击，地震、火山喷发灾害也时有发生，造成人员伤亡、财产损失，也给施工企业造成不利影响。

（三）参与菲律宾基建项目建议

充分做好事前调查、分析、评估相关风险，切实保障自身利益。企业赴菲律宾投资应充分了解有关投资法律法规，积极参与菲律宾投资署公布的《投资优先计划》中鼓励投资的领域，或根据《菲律宾经济特区法案》申请经济特区企业有关优惠政策。菲律宾岛屿众多，各地在语言文化、宗教信仰、基础设施、安全局势、政策优惠等方面都存在一定差异。来菲投资一定要进行认真、细致的实地调研，寻找最适宜投资的地区，切忌道听途说，盲目投资。

加强本地化经营。菲律宾人口众多，民风比较淳朴，英语普及面广，号称世界第三大英语国家，人力资源相对丰富。但菲律宾民众工作效率偏低，大多不愿带薪加班。如何在尊重当地文化和传统的基础上，充分有效利用当地人力资源，也是企业应积极思考的问题。

注意合资对象的选择。建议企业在菲市场注重开辟与当地私营企业的合作，选择与菲有实力、有信誉、经营正规的大型私营企业开展合作。企业来菲投资应慎重选择合作伙伴，充分了解合作方信誉、实力、资质，避免上当受骗。

妥善处理与工会的关系。菲律宾工会组织众多，势力较大，经常涉及劳资纠纷，在劳动力密集产业中比较活跃。菲律宾是一个具有罢工传统的国家，近年来发生多起规模较大的罢工。企业应严格遵守菲律宾关于雇用、解聘、工资、社会保障等方面的规定，减少劳资矛盾，与当地工会组合保持良性互动，营造和谐的企业内部环境。

依法保护生态环境。菲律宾比较注重环境保护，特别是对于部分行业有较为严格的环保要求。除政府专门设立环境和自然资源部外，教会以及民间组织对于环保都呼声较高，例如燃煤、燃气电站项目遭到环境方面的高度反对。企业在菲律宾投资设厂要注意遵守有关环保法律法规的要求。