陈沐阳：中日海外基础设施投融资模式之比较

北京大学国际关系学院助理教授陈沐阳认为，日本是中国在海外基础设施投融资市场最主要的竞争对手与合作伙伴之一。相较于欧美工业化国家，两国都属于基建市场的后起之秀，先后对由欧美主导的战后国际发展金融机制产生了冲击。但由于发展阶段不同，两国对既存国际机制的应对方式也不尽相同。

（一）当下中日比较：混营模式与分营模式

通过分析两国的四家政策性金融机构，即日本的国际协力机构（JICA）与国际协力银行（JBIC）以及中国的国家开发银行与中国进出口银行，可以看出，日本大体遵循了经济合作与发展组织（OECD），也就是战后全球发展金融机制的主要管理机构的制度设置，将关注发展性目的的官方对外援助与关注商业性目的的出口信贷分开经营，由JICA负责服务政府的援助业务，JBIC负责服务企业的出口信贷业务。这也是大部分欧美发达国家实施海外发展金融的模式。与之相对，中国对两类资金的区分并不显著，其海外基础设施投融资强调兼顾项目的发展性与商业性。

由于对政府援助与出口信贷两种方式做了区分，JICA与JBIC的资金流向呈现明显差异，实施政府援助的JICA主要投放资金到欠发达国家，而服务企业的JBIC同时兼顾发展中国家与发达国家市场。中国的两家政策性银行则无明显的区域偏好差异，其大部分海外贷款都流向发展中国家。

由于中国的政策性银行并不是援助机构，主要通过发债融资，能够提供条件最优惠的“两优贷款”（也是仅有的财政贴息贷款）的利率大致在2%—3%。而JICA可通过财政投融资借款与财政拨款融得资金，因而能够提供利率相当低的日元贷款，其固定贷款利率最高也不到2%。这意味着，在发展中国家的基础设施投融资方面，日本的资金有着显著的低成本优势。

上述对比说明了两点：首先，中国与日本的基建合作与竞争主要集中在发展中国家的市场，而非发达国家市场；其次，在发展中国家的项目上，中国的政策性银行贷款主要与JICA的援助资金产生交集。至于JBIC，日本传统的出口信贷业务已相当商业化，因此JBIC的投融资方式更类似于逐利的商业银行，为商业性投融资，其主要投资兴趣并不在欠发达地区。换言之，围绕欠发达地区的基础设施项目，真正可能与中国的银行贷款出现竞争或合作的主要是日本的低利率援助资金。

（二）日本模式的历史演变：从混营到分营

事实上，许多既有研究指出，日本在战后的最初几十年中，不仅没有将两类资金进行严格区分，反而是使用混合资金（一般指包含优惠条件而用于商业用途的资金）的典型国家。是什么因素导致日本做出转变，遵循OECD提倡的分营模式？决定一国海外发展金融模式的主要原因有两个：本国的经济发展阶段及其与全球发展金融机制的关系。后发国家更倾向于使用混合资金，以官方资金支持本国企业的海外业务拓展，扶持本国企业参与国际竞争。这种模式与战后由欧美工业化国家建立的全球发展金融机制并不兼容。后者提倡将发展性的援助与商业性的出口信贷分开经营，从而防止政府过度干预市场。随着后发国家的企业逐渐做强，官方援助对企业的支持偏离了“以受援国发展为目标”的初衷，成为干扰国际市场公平竞争的一种补贴，受到先进工业国家的诟病。

与欧美国家相比，日本属于后发工业化国家，在20世纪50年代日本经济腾飞的过程中，官方支持的日元贷款对促进出口起了重要作用。此时，日本政府和日本企业目标大体一致，都偏好发展中国家市场（特别是亚洲市场），日本进出口银行也尚能大概兼顾两者需求。然而进入60年代后，实现经济高速增长的日本逐渐成为世界经济大国。同时，日本企业也逐渐做强，其需求随之发生了变化。最早日本在海外开展基础设施建设，出口设备产品；随着技术逐渐完善、劳动力价格提升，日本开始在海外基建项目中提供资金、技术和管理。后一种模式更加商业化，其项目可以从日本进出口银行融资，也可以从商业性金融机构融资。与此同时，日本开展出口信贷的业务区域也逐渐跳出发展中国家的范围，日本进出口银行在北美、欧洲、大洋洲的业务就从1950年度的零增至1970年度的超过30%。在这种背景下，政策性金融机构很难既满足官方的援助要求，又服务于企业的商业需求。

随着日本企业实力逐渐提升，日本从“后发国家”转变为“经济大国”，其政府对企业的支持与既存国际机制的规则产生冲突。自20世纪60年代，以欧美国家为主导的OECD就开始多轮磋商，探讨如何限制将对外援助用于出口补贴的问题。虽然各成员国早就意识到将援助用于补贴贸易是一种干扰市场的行为，但由于各国的需求与利益不同，很难就如何界定补贴达成一致。特别是石油危机之后，各经济大国实施“以邻为壑”的贸易政策，纷纷通过各种形式的政府支持促进本国的出口。面对这个局面，一向倡导自由贸易的美国通过OECD谈判给欧洲国家和日本施压，希望其秉承自由公平的市场经济原则，减少政府对官方出口信贷机构的资金资助。

谈判结果是，在1976年达成的“君子协定”中，规定了成员国可以提供补贴的程度。然而这个规定并没有涵盖以对外援助形式提供的变相补贴，因此在1978年，OECD又对援助形式的“补贴”进行了规定，并倡导援助去捆绑化（即不强求将援助资金用于采购援助国企业的产品和服务）。日本政府于1978年采纳了OECD主张的援助模式，开始提供更多的非捆绑性日元贷款。在1987年《沃伦一揽子协议》（Wallen Package）的磋商过程中，美国希望更进一步通过提高官方对外援助的优惠程度（提高赠予成分）来增加援助国的财政成本，从而防止成员国变相通过ODA补贴出口的行为。在讨论优惠程度时，法国提出有利于高商业参考利率国家的计算方式，对低商业参考利率的日本非常不利，但日本最终还是做出了妥协。

20世纪80年代也是日本国际经济地位进一步提高的十年，其国际身份不再是后发国家，而是国内生产总值仅次于美国的经济大国，其自身的“大国”意识也愈发显著。国际社会（特别是欧美发达国家）一方面“痛击日本”，一方面也对日本应该承担的国际义务有更大的期许。因而在这一阶段，日本ODA更加显现出其国际担当以及对发展中国家援助的赠予性。

事实上，分营模式与混营模式各有优势与劣势。分营模式下的援助更具慈善性、赠予性，东道国政府还款压力较小（因为贷款条件优惠），但获得的资金总量有限，因为资金主要来自援助国财政拨款。近年来，由于援助国能够提供的财政支持不足，OECD也开始倡导通过官方资金引导私有资本参与欠发达国家项目投资的发展金融模式。混营模式则倡导双方互利，东道国还款压力相对较大，但出资国的财政压力较小，且本国企业能够通过发展合作拓展海外业务。

因此，这种方式能够激励更多逐利的资金流入欠发达地区开展基础设施建设。具体到中日海外基础设施投融资的案例上，也是如此。在欠发达国家开展业务时，日本的援助资金较中国的银行贷款有明显的价格优势，JICA的日元贷款利率远低于中国政策性银行能够提供的利率；中国的优势在于企业与资金量，中国企业能够为发展中国家提供相对性价比较高的设备产品以及承包服务，政策性银行则可以提供大量资金支持本国企业的海外业务，两者相辅相成。

与此同时，日本海外投融资模式的历史演变也说明，虽然产业政策在后发国家的经济追赶中起了重要作用，但当企业逐渐将业务转移到发达国家市场的时候，政府为之提供的支持或成为一种市场干预，导致政府和企业都饱受国际社会压力。目前，中国企业在欠发达国家的市场仍有优势，可以做发达国家企业看来无法获得盈利的项目。但当中国企业逐渐做大做强，有能力在全球范围与来自发达国家的企业竞争更具商业性的项目时，基于混合资金的海外基础设施投融资模式是否还可持续就会成为一个问题。

（中国社会科学院日本研究所《日本学刊》特稿，仅代表作者个人观点。如需转载，请注明作者姓名及出处。图片来源于网络。实习编辑李世豪整理）