研究表明，气候变化适应资金（climate-adaptation funds）尚未惠及一半的“最脆弱”国家。
根据一项最新研究显示，许多非洲国家和那些经历武装冲突的国家都在努力获得为应对气候变化而预留的资金（即气候变化适应资金），而这一过程极为艰辛。该研究发现，世界上近一半的气候最脆弱国家（climate-vulnerable nations），从海地到阿富汗，都没有获得联合国绿色气候基金（Green Climate Fund，简称GCF）为适应项目提供的第一轮赠款。非洲国家受到的影响尤其严重。整个非洲大陆30个“最不发达国家”（“least developed” countries）中有13个国家的项目没有任何资金投入。
而作为同类基金中最大的项目，GCF的设立是为了帮助世界上最容易受到气候灾害影响的地区。它在2015年至2019年的第一波浪潮中发放了超过50亿美元，为富裕国家更广泛的气候融资义务做出了贡献。该基金表示，自2019年此项新研究的截止日期以来，其项目组合的价值已大致翻了一番，并且自那时以来已在改善准入方面取得了“巨大进步”。然而，专家告诉碳简报（Carbon Brief），一些脆弱的国家仍未获得适应资金的支持，原因包括：缺乏资源、数据和基础设施，导致资金无法流通。
绿会代表于COP26。图源：绿会
何为“特别脆弱”？
“发达国家”（“developed” countries）应向“发展中国家”(“developing” nations)提供气候融资这一理念已载入《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC）。许多人认为这是一个全球变暖的历史责任相关的气候正义问题。
富裕国家承诺到2020年每年提供1000亿美元的气候融资，这是《巴黎协定》的核心要素，但预计这些国家要到2023年才能实现这一目标。而GCF是设立在UNFCCC下的项目，是这项工作的关键部分。它的任务是为发展中国家减少排放和适应全球变暖调动资金，其中特别关注那些低收入和高气候脆弱性的国家。
而适应性项目，例如种植树木以防止沙漠扩大或建造防洪设施，对于更容易受到气候影响的南方国家(global south)来说尤为重要。到目前为止，适应性项目的资金仍严重不足。
GCF 指出，在分配适应资金时：“董事会将考虑特别容易受到气候变化不利影响和处于紧迫需求中的发展中国家。”它将“特别脆弱”的国家分别定义为“包括最不发达国家(LDC)、小岛屿发展中国家(SIDS) 和非洲国家”，并计划将至少 50% 的适应资金用于这些国家。然而，虽然GCF制定了旨在帮助这些国家申请其资金份额的条款，但许多国家都受到复杂流程和能力不足的阻碍。“不幸的是，大多数气候脆弱、最不发达国家和发展中国家发现它（指气候适应资金）有些难以获得。”加纳环境保护署和气候脆弱论坛的Emmanuel Tachie-Obeng博士告诉碳简报（Carbon Brief）。
根据文章开头所提研究的主要作者、慕尼黑路德维希马克西米利安大学的Matthias Garschagen教授的说法，这是这项新研究提出的一个关键问题。他指出：“在那些应该被优先考虑却缺乏资金注入和项目执行能力的国家身上，究竟发生了什么？”
未被惠及的国家——气候变化适应资金的融资情况分析
Garschagen和他的合著作者Deepal Doshi在他们发表在《全球环境变化》上的研究中着手评估了第一轮GCF适应资金是否成功实现了帮助最脆弱国家的目标。研究人员检查了2015年至2019年间向154个有资格获得GCF资金的国家中的84个提供的25亿美元的适应资金。这大约是总数的一半，其余的则用于减少排放的项目，例如安装可再生能源。总体而言，研究发现，在第一个GCF分配期间，54%的适应资金流向了小岛屿、最不发达国家和非洲国家。这意味着，按照其自身的衡量标准，该机构已成功地将其一半的资金分配给了脆弱的国家。
然而，考虑到这些被资助群体的财富范围和脆弱性，这种资金瞄准方式是相对粗略的，这些被选中的群体包括南非等中高收入国家和索马里等低收入国家。
Garschagen 和 Doshi 强调缺乏更详细的优先顺序是GCF资助方法的一个问题，并尝试在他们的分析中确定“最脆弱”的国家。研究人员使用现有指数分析了受援国对气候变化的脆弱程度，并使用世界银行的数据分析了它们的机构能力。然后，他们按照从高到低的脆弱性范围对国家进行排名。使用该排名，他们发现被归类为最易受气候变化影响的37个国家中有16个没有获得 GCF 项目资金。下面的地图突出显示了研究中被确定为最脆弱，却未获得资金的国家。
地图显示了研究中被归类为对气候变化具有“非常高”脆弱性的 16 个国家。突出显示的国家在 2015-2019 年的第一轮 GCF 拨款中获得了适应资金，而红色的国家则没有获得适应资金。
资料来源：Garschagen,M.and Doshi,D.(2022).地图由乔古德曼为碳简报（Carbon Brief）绘制。
其中包括受冲突影响的国家，如阿富汗和也门，以及世界上一些收入最低的国家，如布隆迪和中非共和国。
研究人员还发现，某些国家组织的适应基金份额“小得惊人”。值得注意的是，非洲30个最不发达国家中有13个根本没有获得任何项目的资金。
能力与竞争
该文件还考虑了为什么一些国家难以通过GCF获得支持。Garschagen和Doshi指出，薄弱的“组织机构能力和官僚体制”使许多国家和组织更难获得适应资金，其本国机构进行申请时尤其如此。他们发现，只有6%的融资成功国家设法通过其本国机构获得资金，而大多数国家组织仍在依靠世界银行等国际机构来促成这一过程。
而区域专家告诉碳简报（Carbon Brief），缺乏数据、专业知识和资源一直是GCF支持气候项目的障碍。非洲适应倡议（Africa Adaptation Initiative）的KulthoumOmari-Motsumi说：“这个过程漫长且极其复杂。许多国家在此过程中放弃了，因为这需要大量投资。”
担任阿富汗气候变化主管的Samim Hoshmand（去年逃离阿富汗之前）告诉碳简报（Carbon Brief），对于像他这样的国家来说，接触GCF的过程可能“非常缓慢”：
“GCF是一个有竞争力的基金…有像塔吉克斯坦、巴基斯坦、印度和许多其他稳定的国家，拥有研究项目、稳定的组织和专业知识。他们可以很好地准备提案。”
世界资源研究所(World Resource Institute，简称WRI)的气候金融专家盖亚·拉森 (Gaia Larsen) 告诉碳简报（Carbon Brief），虽然该基金的规则是为了避免支出不当，但这是一个“难以达成的平衡，因为太多繁琐的规则可能意味着资金无法到达那些最需要的”。
在Garschagen和Doshi评估期间，由1.72亿美元的额外资金构成的GCF的“准备”资金（“readiness” funds），旨在帮助各国准备好驾驭该系统来克服这一问题。而事实上，分析表明，只有5%的符合条件的国家在没有首先获得这些资金的情况下获得了资金（指气候融资所获资金）。虽然大多数“非常脆弱”的国家至少获得了“准备”资金，但厄立特里亚、索马里和也门却一无所获。
但作者表示，GCF和其他主要气候基金应该超出这种支持，以确保弱势群体不落伍。他们指出，已为小规模项目试行的简化的审批流程是一个应该提升关注的改进方向。去年发布的世界资源研究所分析也支持这样的提议，以及更多地支持国家对资金申请的所有权。
MS Swaminathan研究基金会（MS Swaminathan Research Foundation）的经济学家Sreeja Jaiswal告诉碳简报（Carbon Brief），虽然新论文很受欢迎，但它过于强调国家薄弱的机构能力：
“最不发达国家薄弱的体制能力是否会阻碍他们获得融资？还是缺乏融资渠道导致机构能力薄弱并加剧了他们的贫困？”
她表示这也“无视了最重要的问题”——即GCF对受援国提出的共同融资要求，她补充说，对于脆弱的国家来说，这些要求可能无法达成。
“巨大的进步”——道阻且长？
自2019年完成“初始资源调动”以来,GCF已开始“首次增资”，并继续向有需要的国家发放赠款。一位发言人告诉碳简报（Carbon Brief），新研究的截止点不包括相当一部分资金，因为自那时以来它分配的资金总额已从51亿美元翻了一番，达到100亿美元。其中，38亿美元用于适应性项目。他还表示，“在增加发展中国家获得适应资金的机会方面取得了巨大进步”，目前有108 个国家批准了至少一个适应项目，高于本分析中的84个。非洲的五个最不发达国家仍未收到任何适应资金。
加沙根(Garschagen)告诉碳简报（Carbon Brief），随着气候影响变得更加严重，气候融资在未来可能会更具竞争力，特别是如果较富裕的国家继续提供不足资金的情况下。他补充说，随着“准备”资金和其他支持已经推出，一个关键指标将是这些措施是否真的会使更多国家直接获得 GCF 资金。加沙根(Garschagen)还说：
“在下一轮融资中，我们确实需要仔细观察第一次融资的模式是否持续存在，因为如果持续存在的话，我们现在就走上了一条有问题的道路。”
笔者评论：
在面对全球性问题时，全球共同关注同时采取跨地区资源调配与协作的方式是当前而言最为科学的应对措施。因此在气候问题上，富裕国家向低收入及高气候脆弱性的国家提供气候融资的模式可取且可行。但从文章所提研究我们可得知，气候变化缓解及适应资金在融资上目前面临着需予以重视的困境：相当部分的高气候脆弱性国家并未获得相应的资金。而该研究在分析中指出了几个需要注意的方面：首先是GCF在资金审批流程中较为繁琐的规则以及对受援国所提出的相对较高的“共同融资要求”，导致相当部分受援国在融资时被拒之门外；其在资金审批时也缺乏更详细的优先顺序，而这也与其对于部分受援国在数据、专业知识和资源上的缺失息息相关；同时，部分低收入国家自身国家机构所存在的问题，以及富裕国家无法满足气候适应资金所提的大量投资需求亦是构成当前融资困境的重要因素。因此，在日渐严峻的形势下如何推进气候正义问题的回应与落地，朝着更加可行的方向发展，是我们需要重视思考的问题。
