海外公路PPP项目的付费机制

根据项目的经营属性（经营性、准经营性、非经营性），可将PPP项目的付费机制分为使用者付费、使用者付费和可行性缺口补贴相结合、政府付费等三种方式。本文以公路PPP项目为例，主要介绍三种常见的付费机制，并对各种付费机制所要注意的事项和本质进行分析。

公路PPP项目中的三种付费机制一、使用者付费使用者付费是指，项目公司从道路使用者处收费，以此回收项目的建设、融资、运营等成本，并获得合理收益。一般情况下，政府将道路使用者分为三类：

第一类是享受收费额优惠的使用者，此类用户往往被定义为本地使用者，是指收费站半径一定距离范围内的用户；

第二类是免缴费使用者，如政府车辆等；

第三类是全额缴纳收费的使用者，除上述两类道路使用者外，其他道路使用者均全额缴纳收费。

上述分类和收费标准及其调价机制可参考项目所在国政府的PPP法案、收费法案、收费条例等，或可在特许经营协议中进行详细规定。当采用使用者付费机制时，典型的公路PPP项目交易结构如图1所示。

这种补贴可以包括税收优惠、收入补贴、收费单价补贴、专项基金等一种或多种措施。出现可行性缺口的项目往往是经济上可行但财务上不可行的项目，而出现这种情况的主要原因有两点：

一是此类项目所提供的设施或者服务往往具有更广泛的社会效益，在这种情况下，使用者愿意支付的费用并不能体现这种广泛的社会效益。例如，铁路的使用能降低排放，但使用者并不一定愿意为项目产生的环境效益买单。

二是为了让使用者付费标准处于社会能接受的水平，考虑到使用者的财务承受能力，收费的定价往往低于使用者的支付意愿。当采用使用者付费和可行性缺口补贴二者相结合的付费机制时，典型的公路PPP项目交易结构如图2所示。

政府付费的主要依据一般可分为两类：

第一类是项目的可用性，是指政府依据项目公司所提供项目设施或服务的绩效表现及其是否符合合同约定标准和要求来付费。

第二类是使用量，是指政府根据项目公司所提供的项目设施或服务的实际使用者数量来付费，例如收费公路上机动车的数量。假设政府通过征收燃油附加税成立道路发展基金，当采用政府付费机制时，典型的公路PPP项目交易结构如图3所示。

一、使用者付费的注意事项当项目采用使用者付费机制时，应在特许经营协议中明确使用者付费的收费标准和调价机制。同时，协议中应明确规定，要求政府在本项目一定范围内和特定期限内不再实施与该项目形成竞争关系的项目。

以道路PPP项目为例，假如项目特许期为25年，可要求政府整个特许期在该道路路线的50公里范围内不得修建竞争性基础设施，包括但不限于道路、铁路等。对于超额利润，可视与政府协商的情况而定。如果单纯采用使用者付费模式，相当于政府对项目的预期收益不提供保底，可力争使政府不对项目收益设置上限。

二、项目可行性缺口补贴的注意事项可行性缺口补贴往往作为使用者付费机制的保障措施出现，应在特许经营协议中明确政府补贴的触发机制、来源、支付方式等等。补贴来源的选择应具有可靠性和可操作性，在项目实施过程中应密切跟踪关注此类款项的到位落地情况。

三、政府付费的注意事项当采用项目的可用性作为政府付费的依据时，政府的关注点在于项目能否按期完工并达到协议约定的使用标准和效果。因此，在特许经营协议中应对这种可用性有明确的量化标准，并使其具有可测量性、监控性和操作性，以保证项目进行运营期后，政府立即按照协议中约定的金额向项目公司付款，使得付款依据和流程顺畅。

当采用项目使用量作为政府付费的依据时，应在特许经营协议中设置最低使用量，当实际使用量低于最低使用量时，要求政府须按照最低使用量付费，以保证项目公司的最低成本，降低项目公司承担的实际需求风险。在电站类PPP项目中，这一规定往往体现在购电协议中。

不同付费机制的本质分析付费机制是项目的回报模式。从本质上来讲，政府方和社会资本方对项目付费机制的选择反应出双方对于项目本身的信心以及风险分担机制。当双方采用政府付费这种回报模式时，政府方承担项目的收入风险；当采用使用者付费和可行性缺口补贴二者结合的模式时，反应出社会资本方对于项目可行性缺乏一定的信心；当采用使用者付费这种回报模式时，社会资本方承担项目的收入风险，同时反应出社会资本方对于该项目的信心。在实际操作过程中，社会资本方应根据项目所在国政治环境、法律环境、项目自身条件等因素，选择合适的付费机制。