中国与周边国家开展跨境基础设施项目合作的机遇与挑战

深化第三方市场合作  三方共赢是核心目标

第三方市场合作以命运共同体为指向，以共同利益为基础，以互利共赢为目标，以中国积极承担大国责任作为主要条件，是国家合理配置资源、拓展海外利益的重要渠道。中国与发达国家深化开展第三方市场合作，是对国际合作模式的新突破，深刻契合当前国际经济形势下不同发展阶段国家、区域的发展诉求，将为推动全球各国、区域开展多边合作提供新的范本。

近年来，在经历了新冠疫情全球流行和“逆全球化”抬头等考验，我国与周边国家合力共建“一带一路”仍然展现出强大的韧性和活力，并为实现推进高质量“一带一路”项目，打造周边命运共同体的目标而共同努力。在此背景下，加大与周边国家开展跨境基础设施项目【本文中的“跨境基础设施项目”主要是指在物理空间上跨越不同国家或地区之间的国（边）境（包括土地和水体等形式的国边境，如界河、界湖）的基础设施项目】合作也将成为促进国内企业“走出去”，创造经济增长点的新方向。有鉴于此，本文围绕与周边国家的跨境基础设施合作为主题，分析了该类项目的基本特点和风险，并为企业最大限度地发挥各方优势，提升项目抗风险能力提供了实务建议。

中国与周边国家开展跨境项目合作的机遇

长久以来，与周边国家的关系在中国发展大局和外交全局中都具有极为重要的地位。虽然，2020年的新冠疫情全球大流行加速了百年未有之大变局的演变，周边形势也随之发生改变，但是和平、发展、合作、共赢的周边形势依然是主流。随着“一带一路”建设的不断深入，以及在构建国内国际双循环相互促进的新发展格局背景下，中国与周边国家伙伴关系构建也进入了新的阶段。

根据《中国周边关系蓝皮书：中国与周边国家关系发展报告（2021）》，截至2020年12月，与中国签订共建“一带一路”合作文件的邻国达到16个。特别是，近年来我国与中亚五国先后建立永久全面战略伙伴关系，于2019年6月与俄罗斯签署《关于发展新时代全面战略协作伙伴关系的联合声明》，于2021年3月完成《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）的核准工作，并将于2022年1月1日正式生效，这些成就都在说明疫情的蔓延并不能改变中国与周边国家战略合作关系的性质，反而为进一步发展双边和多边领域的合作提供了更大动力。

同时，在基础设施投资方面，中国与周边国家的合作也取得明显进展。新亚欧大陆桥、中蒙俄、中国—中亚—西亚、中国—中南半岛、中巴和孟中印缅等六大国际经济合作走廊的开发建设，为构建高效畅通的亚欧大市场发挥了重要作用。2020年1月，中俄黑龙江大桥也正式通过验收，实现了中俄两个地级市的直接互通互联，为“一带一路”中蒙俄经济走廊建设以及龙江丝路带建设增添重要跨境基础设施。

可见，在疫情常态化背景下，随着我国继续推进高质量共建“一带一路”，打造周边命运共同体，与周边国家在交通、通信、基础设施、农业、数字经济、工业园区、旅游、教育、金融等多个领域扩大国际合作，双边及区域性的多边跨境基础设施项目将会被优先推出，并为更多国内企业“走出去”和扩大海外投资带来新的机遇。

跨境基础设施项目的特点和风险

由于跨境基础设施项目通常跨越不同的主权国家或具有高度自治权的特别地区，涉及到不同国家的主权和最高治理权，因此其在合作形式、合作程序以及合作内容上都有其鲜明的特征。

首先，跨境基础设施项目合作需优先遵循政府间合作的国际基本原则，主要包括国家主权原则、共同和区别责任原则、可持续发展原则、有约（诺）必守原则和谨慎原则等。而上述基本原则在具体跨境项目合作中往往需要通过合作政府间的双边协议或者多边协议来具体反映。以我国和哈萨克斯坦边境地区的“中哈霍尔果斯国际边境合作中心”项目为例，我国与哈萨克斯坦政府签署了《关于建立中哈“霍尔果斯国际边境合作中心”的框架协议》，该协议为我国第一个由中央政府与外国政府为设立跨境经济合作区而正式签订的双边协议。

其次，不同于完全处于某一国而仅适用该国法律的一般基础设施项目，跨境基础设施项目因跨越了不同的国家或地区而受到所在国或地区不同的法律制度所调整。但是由于各国法律适用的具体规则不同等各种原因，导致跨境项目经常会产生法律适用冲突。因此，在相关双边或多边协议订立后，各国还需通过国内法律转化程序对既有法律法规进行制定、修改或补充，以落实双边或多边协议中约定的权利及义务。

再次，跨境基础设施所适用的项目种类较为集中，主要为交通类基础设施项目（如铁路、公路、桥梁、隧道等）、能源类基础设施项目（石油管道、天然气管道等）以及电力和通讯类基础设施项目（电网、光缆等），其原因可能在于该类基础设施项目建设的主要目的是为了连通资源（包括物资、能源、信息，以及人力资源）不平衡的两地之间以实现资源输送，例如中哈天然气管道、中俄黑龙江大桥、中巴和中尼高速公路等都是典型的跨境基础设施案例。

最后，跨境基础设施项目注重对于环境、社会和治理（ESG）的综合影响。自2006年，联合国环境署金融倡议（UNEPFI）和联合国全球契约组织联合发布联合国负责任投资原则，倡导将ESG（环境-社会-治理）因素纳入投资决策考量，如今，无论是在欧美发达地区，还是在新兴市场国家，ESG已然成为主流投资理念及实操策略之一，受到越来越多的关注。相应的，有越来越多的跨境基础设施项目也已经关注到了项目开发对于环境、社会和治理的综合影响，并逐步将ESG相关的评价标准和因素进行统筹评估，作为最终项目决策的前提条件。

跨境基础设施项目的风险识别和管理建议

基于跨境基础设施项目的特点，因项目所处法域不同、项目行业和类型区别、社会环境以及国际政治政策环境影响等等因素，项目所显现出的风险偏好及风险类型也与一般基础设施投资项目有所差异。因此，如何有效地识别和管控包括国家、市场和项目三个层面的风险，将成为企业参与该类项目投资成功与否的关键。

一、国家层面的风险

国家层面的风险，主要体现在：一方面，由于我国与周边国家所处法系、法律制度及法律规则不尽相同，经济体制也各具特色，跨境基础设施特许经营项目可能面临因法律制度不同而引发的争议；另一方面，跨境基础设施项目所涉及的国家和地区法律和政策的健全和稳定也势必会直接影响到项目的收益，特别是在外汇管理、法律制度、税收制度、劳资关系等与项目有关的敏感性问题方面的法律政策。此外，近些年以来，多个国家以所谓国家安全为由，加大对外国资本入境投资的审查和监管，叠加疫情危机、地缘政治斗争，逆全球化贸易争端等因素，使得各国对本国战略性行业的外商投资更为审慎，跨境基础设施特许经营项目面临的国家法律和政策风险也会更为明显。

二、市场层面的风险

市场层面的风险则主要包括项目融资风险和外汇利率等方面的风险。由于受到全球范围内疫情的影响，我国和周边国家的经济发展均遭受了重大挫伤，单纯依赖政府财政资金建设开发跨境基础设施的做法显然不具有可持续性，同时项目本身的投融资结构不合理或者缺少充足的还款来源都会导致项目因不具有可融资性而半途夭折。另外，由于在大多数跨境基础设施项目中，都会出现主要收入货币与支出货币的差别，因此在项目的融资、建设和运营环节中，对外汇的不可获得风险、不可转移风险以及东道国货币贬值风险等方面均呈现出高敏感性。

三、项目层面的风险

根据跨境基础设施特许经营项目全生命周期的不同实施阶段，项目层级风险可依次分为项目前期阶段、项目建设阶段和项目运营阶段，在每个阶段所面临的风险侧重也有所不同。其中，前期阶段可能发生的风险有：项目市场预测偏差风险、项目的招投标失败风险、竞争不足风险等；建设阶段风险主要有规划设计不当风险、成本超支风险、工期延误及竣工风险、安全事故风险等；运营阶段则可能面临项目唯一性风险、市场的需求变化风险、收费变更风险、运营管理风险等。

以英法海峡隧道项目为例，虽然该项目堪称20世纪最伟大的跨境基础设施项目，但是所遭遇的风险和问题也值得为投资人敲响警钟。在建设阶段，大量的设计变更和设备安装及列车车辆的成本超支，导致施工成本比预期增加了近65%；在运营阶段，由于工期延误以及英法两国政府的营运许可证书延迟发放等，导致最终货运和客运服务正式开通的时间延迟了近一年，使得现金流入延迟，带来了巨大的财务负担。而在运营收入方面，项目公司的预期运营收入主要来自于穿梭列车收费、铁路使用费和其他副业收入。尽管两国政府许诺不兴建第二条固定的海峡通道，但是轮渡和航空公司大幅度消减票价却迫使项目公司降低票价。另一方面，铁路实际利用水平低于预期，铁路使用收入也低于预期，利润的缺口更加恶化了项目公司的现金危机。.总之，建设成本超支、运营延期、实际现金流入偏低等因素都严重影响项目的整体现金流。

四、结论和建议

1.加强各国制度建设合作，建立区域协调及监管机制

目前，我国与周边国家在私人投资参与本国基础设施投资建设方面的法律和政策的规制和调整程度并不相同。部分国家已经积累了相当多的实操项目及立法经验，并在公私合作项目方面建立了良好的记录，而其他国家仍处于初级阶段。通过加强我国与周边国家在制度建设上的合作，颁布和完善本国基础设施投融资相关的法律政策和体制引导，可以最大程度上减少法律政策风险的发生。同时，由于跨境基础设施项目的性质决定了其将面临多样化的监管问题，例如，国际列车服务必须考虑到移民规则，跨境资源项目需要以允许资源输入、协调技术标准和解决系统不平衡问题等为前提，因此建立区域性的协调及监管机制，也有利于保障和加速跨境项目的顺利实施。

2.采用创新性的投资模式，拓展项目建设资金来源

跨境基础设施项目的建设和投资规模通常较为巨大，需要持续投入大量的资金供应以支持工程的建设以及长时间的运营，目前我国与周边国家的合作实践中仍以政府投资和援助项目为主，但受到疫情和经济衰退的影响，各国亟需寻找创新性的投资模式以解决资金来源问题。在此背景下，特许经营和PPP（包括BOT、TOT等）等政企合作模式将受到进一步的关注，通过吸引更多的社会资本参与项目投资，以拓展资金来源、提高项目建设和运营效率，降低政府风险。以中俄黑龙江大桥项目为例，该项目创新性地采取了“共贷共建、同步实施、统一运营、收费还贷”的投资建设模式，由项目公司负责项目的统一组织设计、同步建设管理、共同运营维护，最终通过收费还贷，保障中俄双方在设计、建设、运营和维护等方面的协调统一，.为我国探索与周边国家开展跨境基础设施提供了新思路。

3.加强前期内外部调研工作，确保具备项目可融资性

在跨境投资项目中，为进一步减小项目融资风险带来的不确定性，实践中需要注意：首先，应当有吸引力的经济方案，包括对项目需求或使用量的准确预测、可接受的股贷比、有吸引力的收费价格（如过桥费、过路费等）等。其次，应当对项目的内外部因素进行尽职调查和分析，包括所在地的经济现状、金融市场及汇率变化趋势等，充分识别和评估影响项目融资的风险因素，并选择最为合适的融资方案。最后，尽量向项目所在地政府争取有力的政策支持，特别是对于发展中国家而言，包括提供税务优惠、主权担保，确保项目的最低需求量和唯一性，并提供土地和其他建设及运营过程中需要的配套设置和资源，以保证项目具备可融资性。

4.注重项目风险的合理分配，保障高质量可持续的政企合作

特许经营和PPP模式的创新可以有效减小公共财政负担、优化财政支出配置、引进先进的技术和管理经验。但是，在英法海峡隧道项目中，项目公司破产的主要原因就在于过多承担无法掌控的风险，因此合理公平的风险分担才是项目成功的关键因素之一。具体而言，由于政府有能力影响规章制度、政策、法律和其他规定，相比私营部门对政治风险、法律变更风险、国有化风险等更有控制能力，因此这些风险应该由政府来承担。与政府相比，社会资本则对项目的融资、建设和经营等相关风险更有控制能力，因此为实现该等风险的控制和转移，社会资本应制定严格谨慎的融资方案和财务预算，确保项目拥有稳定的经营和收入。同时，还可以将部分风险转移给其他更为专业的机构，如将建造相关风险转移给施工承包商，将汇率和利率风险转移给金融机构等。

结语

在疫情背景下，中国与周边国家合作持续深化，国家高质量共建“一带一路”将会取得新进展。我国政府和企业在积极拓展与周边国家的跨境基础设施项目合作过程中，应注重创新项目投融资模式，加强前期调研工作，提升综合管理能力，合理分配项目风险，方能实现参与各方的共担风险，互利共赢。

（作者单位：中伦律师事务所）