西方对俄经济制裁对能源及自然资源行业的影响及分析

近日来，随着俄乌局势持续发酵，以美国为首的主要西方国家或组织（简称“西方国家”）针对俄罗斯实施了一系列严厉的经济制裁措施。本文简要总结了截至目前美国发布的主要经济制裁措施，并结合此前2014年克里米亚危机对俄实施的经济制裁措施，简要分析对于中国能源及自然资源企业未来合规工作以及交易项目的潜在影响及建议，供有关企业参考。

01、西方国家主要经济制裁措施

美国在本轮经济制裁行动中主要采取了以制裁清单为基础针对特定对象（包括实体和个人）的制裁（Specially Designated Nationals And Blocked Persons List，简称“SDN清单”）以及非SDN制裁措施。

1. 乌克兰危机叠加克里米亚危机后的经济制裁措施

美国曾在2014年克里米亚危机爆发后对俄罗斯实施了一系列制裁措施，虽然其深度和广度远不及本次乌克兰危机，但克里米亚危机相关制裁措施直至今日尚未解除且西方经济制裁大多是叠加式的法规体系。因此，克里米亚危机相关制裁措施与目前乌克兰危机制裁措施共同构成了美国对俄经济完整的制裁规则体系[1]。在此，我们也将克里米亚危机主要相关制裁措施进行整理，以提供一个较为全面的视角：

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2. 美国针对俄罗斯实体及个人投融资活动相关的制裁措施

本轮美国制裁行动主要基于拜登于2021年4月15日签署的一项关于俄罗斯的制裁命令（第14024号总统令[2]，以下简称“总统令”），该总统令授予了美国财政部指定受制裁对象的权利。除了受制裁俄罗斯实体和个人受到的一级制裁（Primary Sanction），任何规避和逃避、以规避或规避为目的、导致违反或试图违反该总统令的交易均将视为违反该总统令（Any transaction that evades or avoids, has the purpose of evading or avoiding, causes a violation of, or attempts to violate any of the prohibitions set forth in this order is prohibited）。前述措辞实际上为制裁的实际执行留下较大的操作空间。此外，与被制裁对象交易的非美国实体也面临着潜在的二级制裁的风险（Secondary Sanction，即针对非美国且与美国无关联实体和个人的制裁）。

基于总统令，美国财政部海外资产管理办公室（简称“OFAC”）发布了以下针对俄罗斯的经济制裁指令：

1A号指令（Directive 1A）[3]

• 禁止美国金融机构及其海外分支机构参与二级市场中以任何货币计价的俄罗斯主权债务交易，包括由俄罗斯联邦中央银行、俄罗斯联邦国家财富基金以及俄罗斯联邦财政部发行的主权债务；

• OFAC曾于2021年4月15日发布了1号指令，禁止美国金融机构参与一级市场中的俄罗斯主权债务交易[4]。

2号指令（Directive 2）[5]

禁止所有美国金融机构为被列举的俄罗斯金融机构（主要涉及俄罗斯联邦储蓄银行及其25家下属公司）：

• 开设或维持代理账户（correspondent account）或者通汇账户（payable-through account）；以及

• 处理这些金融机构参与的或涉及其资产的交易。

3号指令（Directive 3）[6]

禁止美国人或在美国境内涉及受制裁实体的到期日超过一定期限的新债务以及新股权交易（目前受制裁的企业共计13家，涉及金融、油气以及电信行业，实际阻断了俄罗斯大型企业从美国融资的途径）。

4号指令（Directive 4）[7]

• 冻结俄罗斯联邦中央银行、财政部和俄罗斯国家财富基金的资产，禁止与其交易；

• 8A号一般许可为能源类交易提供了一般性许可[8]，即与能源相关的交易无须取得OFAC特别许可。

与总统令表述一致，除了受制裁俄罗斯实体和个人受到的一级制裁，任何规避和逃避、以规避或规避为目的、导致违反或试图违反上述指令的交易均将视为违反上述指令，与被制裁对象交易的非美国实体也面临着潜在二级制裁的风险。总统令一方面宣布冻结所有被制裁对象的在美资产，但同时也将所有为被制裁对象提供或者取得任何资助、物品或服务划为被禁止的范畴。因此，非美国实体和个人如果协助或导致美国实体或个人违反总统令，也可能面临二级制裁风险。

尽管OFAC发布的8A号一般许可为能源类交易提供了一般性许可，但根据美国白宫在美国当地时间3月2日发表的声明，美国商务部工业与安全局（简称“BIS”）将通过对油气开采设备进行出口管制，对长期支持俄罗斯炼油能力的技术出口施加限制（Through export controls on oil and gas extraction equipment, the Commerce Department will impose restrictions on technology exports that would support Russia’s refining capacity over the long term）[9]。同时，白宫表示减少全球能源供应并不符合美国及其盟国的战略利益（因此在相关金融制裁中划出了能源支付），但美国及其盟国在降低俄罗斯作为主要能源供应国的地位方面，有着共同的战略利益，将通过这些制裁行动推进这一战略目标。目前BIS尚未发布关于炼油出口管制的具体实施细节，我们对此也将持续跟进。

3. 其他西方国家主要经济制裁措施

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4. SWIFT相关制裁

2月26日，美国、英国、欧盟等发布《关于进一步限制性经济措施的联合声明》宣布将禁止俄罗斯几家主要银行使用环球银行金融电信协会（Society for Worldwide Interbank Financial Telecommunication，简称“SWIFT”）国际结算系统。SWIFT是全球金融机构交易结算最重要的信息交换平台和金融基础设施，将俄罗斯与SWIFT的联系切断，实际上切断了俄罗斯与全球银行系统的联系，使其无法进行国际清算，进而可能导致其金融系统瘫痪。因此，SWIFT制裁将是西方国家对俄罗斯所能采取的最强硬的金融制裁措施之一。

截至目前，西方国家还在联合制定最终的制裁方案，尚未公布具体的受制裁俄罗斯银行名单，考虑到欧洲各国对俄罗斯能源的高度依赖（例如，欧洲地区约40%的天然气供应来自俄罗斯），基于目前全球对能源领域制裁的克制，我们判断能源行业可能会适用SWIFT制裁的例外情形。对此我们将持续关注，并在未来对于能源大宗交易的有关介绍中就SWIFT对能源及自然资源行业的意义与影响进行更为详尽的说明。

02、对俄经济制裁对能源及自然资源行业的影响及应对建议

1. 北溪2号天然气管道公司（Nord Stream 2 AG）拟申请破产

北溪项目（Nord Stream）系从俄罗斯到德国的海上天然气管道系统，包括两条从维堡（Vyborg）到格赖夫斯瓦尔德（Greifswald）的管线（即北溪1号项目），以及两条从乌斯特-卢加（UstLuga）到格赖夫斯瓦尔德的管线（即北溪2号项目）。北溪1号项目由Nord Stream AG拥有和运营（Gazprom持有多数股份），北溪2号项目由Gazprom的全资瑞士子公司Nord Stream 2 AG拥有并运营。其中，北溪1号管道于2011年11月投产[10]，北溪2号管道自2021年9月竣工后一直在等待各监管机构的最终许可。

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此前Nord Stream 2 AG已被列入SDN清单，根据OFAC的“50%规则”，Nord Stream 2 AG名下的子公司和资产也将受到同等制裁，德国政府也宣布暂停北溪2号天然气管道的审批程序。被列入SDN清单后，Nord Stream 2 AG已解雇了其大部分雇员，并计划启动破产清算程序。

尽管Nord Stream 2 AG注册地在瑞士，但实际上最大的利益相关方为德国和俄罗斯。德国此前已经制定了全面退出核能和煤炭能源的路线图，短期内对天然气的需求将会增加。目前对于已完工的北溪2号管道的处置方式仍不明朗，但可以预见的是目前局势的发展将进一步导致欧洲在能源供应上加深对美国的依赖。

2. 国际能源巨头拟退出在俄罗斯业务

随着西方国家经济制裁措施不断加码，国际能源巨头也先后发表公开声明，表示拟退出在俄罗斯的业务，包括挪威国家石油公司（Equinor）以及壳牌（Shell）等：

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上述国际能源公司均未提出具体的退出计划，但相关退出无疑会影响其油气资产的情况。对于其他国际能源公司在俄业务的退出情况，我们也将持续跟进。目前埃克森美孚（Exxon Mobil）、Shell、道达尔（Total Energies）以及日资公司在俄罗斯油气上游均有投资，若未来有关资产卷入冻结资产、没收等过激措施，可能会演变为更严重的危机。对俄罗斯的经济制裁可能会造成欧盟成员国的重大损失，改变未来欧洲甚至全球的能源格局。欧洲为俄罗斯油气主要出口地区，俄欧在能源领域高度相互依赖，即欧洲需要俄罗斯能源满足其需求，俄罗斯需要欧洲能源市场。2020年，俄罗斯石油出口的约48%流向了欧洲市场；欧盟成员国合计从俄罗斯进口的天然气约为1526.5亿立方米，占欧盟总进口量的38%。随着俄乌局势升级，也刺激了相关替代品生产，2022年1月，美国液化天然气（LNG）出口量中的约60％流向了欧洲市场。

3. 对中国能源及自然资源企业的行动建议

建议中国能源及自然资源企业及时采取如下行动，排查并防范潜在的合规风险：

（1）及时梳理现有涉俄涉乌项目

梳理现有的涉俄涉乌项目，特别是交易涉及的交易合作方以及银行。由于本轮经济制裁涉及到众多银行和其他金融机构，因此美元结算能力和流动性将受到较大限制；同时，考虑到金融制裁后，涉及与俄罗斯贸易支付的问题，需紧密关注未来可能落地的SWIFT制裁动向，及时处理相关领域交易。

（2）从经济制裁风险角度布局现有/未来能源领域项目合作方及供应链

针对西方国家对俄罗斯及乌克兰采取的经济制裁，中国能源及自然资源企业需从合规角度，重点关注未来投资项目上中下游合作伙伴及供应链的筛选。根据OFAC的“50%规则”，即所有SDN清单中的实体和个人持有超过50%权益的实体也将受到同等制裁，意味着需追根溯源关注合作方是否涉及被制裁对象。对于境外实体的筛查往往面临着较高难度以及合规成本，建议根据如下方面建立风险提示机制并排查有关合规风险：

• 审查交易主体注册地/主要经营地区是否涉及被制裁地区；

• 原材料潜在来源（主要在有关出口国出口管制法下分析，但可能同时构成经济制裁连接点）、主要资产分布等；

• 了解上中下游合作伙伴的合规控制水平（比如，如果单一合作方提出经济制裁合规的更高要求，如与审计权益挂钩的赔偿机制，建议整条供应链尽可能在商业可能的情况下，贯彻同样的权益以及赔偿机制）；

• 密切跟踪企业自身涉及供应链的资金结算点与物料的来源及流向；以及

• 开展敏感地域经济制裁合规体系建设，并定期测试合规风险识别体系准确度。

（3）密切关注交易账户与资金流动状况

本轮制裁措施凸显了资金安全保障的重要性，企业需密切关注并梳理现有项目资金流动状况，我们建议：

• 约定俄罗斯合作伙伴尽力配合完成跨境支付的义务，提出资金分散管理的硬性要求；

• 设立非美国司法辖区夹层结构或账户并动态回收或下放现金流，同时保证项目运营资金需求和投资安全保障的双重需要；以及

• 根据项目情况，以俄罗斯境外实体作为涉俄项目的投资目标实体，并安排资金尽可能在俄罗斯境外流转，非美元结算，并通过境外投资平台向项目运营公司提供资本支持，尽可能减少资金在俄罗斯境内流转的风险。

（4）管控涉及经济制裁合规义务相关的具体能源领域项目风险

中国能源及自然资源企业的制裁国的海外合作伙伴可能会提出将各类制裁、反腐败以及合规相关的承诺（covenant – 在一定时间内满足或者避免某些特定的行为）作为达成合作关系的重要前提。在过往的交易中，根据我们的经验，能源企业也会通过“陈述与保证（representations & warranties – 显示在某一特定时刻的合规状态）”条款对合规风险进行防控，即截至特定时间点（通常为签约日，交割日或大宗交易的某一单的执行日）满足合作伙伴或者自身合规方面的要求，即可视为作出了真实准确的合规陈述（针对过去和当下既存事实的声明，而非针对持续性的或未来状况）。相比之下，涉及制裁的合规承诺则会要求在合同期内要求持续满足合规要求，意味着中国企业可能会负有随时跟进合规动态的义务。

此外，海外合作方甚至可能会要求在正在履行的协议中补充更加严格的合规承诺，即中国企业签署的每一份协议都会成为对经济制裁合规的一次承诺，在合同期限内未达到当时适用合规要求的情形，将会导致违反承诺义务，影响合作关系的确定性，合作方可根据协议就违反承诺义务要求索赔甚至终止协议。甚至，某些交易方会提出现有合同中有关经济制裁条款的统一更新（retroactive applications）。

针对上述风险，建议考虑通过如下方式加以防范及协商：

• 由于多数能源企业的全球布局，跨境合作关系中的双方通常会受到众多司法辖区的共同管辖，因此需明确经济制裁合规的范畴，提高合规工作的确定性，避免承担过多的合规义务；

• 明确双方在经济制裁合规方面所需承担的具体义务，例如信息披露的范畴、频率，以及是否可以接受第三方审查的机制等；

• 明确自身承担合规义务的标准，对于违反经济制裁情形的认定不应依赖一方的主观判断，应当以客观第三方的判断为准，确立如同其他合同义务类似的义务标准，尽可能地减轻自身义务；

• 与海外合作伙伴对中国能源相关企业的要求相对应，中国能源及自然资源企业也需要通过对上下游合作伙伴进行约束防范自身面临的潜在经济制裁风险，包括对于第三方“背靠背”的约束；以及

• 与上游开采以及中下游合作伙伴建立良好的有关双方经济制裁合规的沟通渠道，在大风险点上达成共识。

（5）为涉俄项目准备备选融资方案

考虑到俄罗斯金融体系受到的全面封锁，尤其是原先计划来自于西方国家的资金，必然会受到重大影响。因此，对于目前涉俄项目的国际融资渠道，中国能源企业应当相应准备并且设计好备选融资方案，不仅仅依赖于传统融资渠道。

目前俄乌局势仍在进一步发展，西方国家也在持续发布对俄罗斯经济制裁。我们将会持续关注有关制裁措施的进展，并进一步针对能源及自然资源行业分享应对相关制裁的分析及建议。

脚注：

[1] “Russia-Related Designations”, https://home.treasury.gov/policy-issues/financial-sanctions/recent-actions/20220225_33.

[2] “Executive Order 14024”, https://www.federalregister.gov/documents/2021/04/19/2021-08098/blocking-property-with-respect-to-specified-harmful-foreign-activities-of-the-government-of-the.

[3] Russia-related Designations; Issuance of Russia-related Directive 1A and General Licenses; Publication of new and updated Frequently Asked Questions”, https://home.treasury.gov/policy-issues/financial-sanctions/recent-actions/20220222；

[4]“Directive 1 under Executive Order 14024”，https://home.treasury.gov/system/files/126/sovereign_debt_prohibition_directive_1.pdf .

[5] “U.S. Treasury Announces Unprecedented & Expansive Sanctions against Russia, Imposing Swift and Severe Economic Costs”, https://home.treasury.gov/news/press-releases/jy0608.

[6] “Directive 3 under Executive Order 14024, Prohibitions Related to New Debt and Equity of Certain Russia-related Entities”, https://home.treasury.gov/system/files/126/new_debt_and_equity_directive_3.pdf.

[7] “Directive 4 under Executive Order 14024, Prohibitions Related to Transactions Involving the Central Bank of the Russian Federation, the National Wealth Fund of the Russian Federation, and the Ministry of Finance of the Russian Federation”, https://home.treasury.gov/system/files/126/eo14024_directive_4_02282022.pdf.

[8] “General License No. 8A Authorizing Transactions Related to Energy”, https://home.treasury.gov/system/files/126/russia_gl8a_1.pdf.

[9] “Fact Sheet: The United States Continues to Impose Costs on Russia and Belarus for Putin’s War of Choice“, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2022/03/02/fact-sheet-the-united-states-continues-to-impose-costs-on-russia-and-belarus-for-putins-war-of-choice/ .

[10] “Russia-EU gas pipeline delivers first supplies”, https://www.ft.com/content/51ea636e-0a14-11e1-8d46-00144feabdc0.