编者按 | 在“ 一带一路”倡议的带动下，中国对外工程承包市场将迎来更加广阔的发展空间。可是，在投资机遇不断显现的同时，风险也如影随形，因此，中国企业和研究机构需要加强对东道国风险的研判。为了深刻理解中国工程承包企业的海外运营风险，本文选取其行业特征作为切入点，结合中国企业海外经营的真实风险案例，对各类风险进行较为细致的分析。iCover矢志不渝，初心不改，正在路上！

在中国海外投资活动中，工程承包建设一直占据重要地位。近年来，中国对外工程承包营业规模快速增长，基本稳居全球第一位。2015年，中国对外工程承包业务完成营业额1540.7亿美元，同比增长8.2%， 新签合同额2100.7亿美元，同比增长9.5%，带动设备材料出口161.3亿美元。 在规模不断增长的同时，中国对外工程承包企业的整体实力也得到大幅提升。在美国《工程新闻纪录》评选的2014年度全球最大250家国际承包商名录中，中国内地企业上榜65家，占企业总数的26%，其中排名最高的中国交通建设集团从2013年的第9位上升至第5位，上榜企业共实现海外营业收入897亿美元，同比增长13.5%，营业总额占全球海外市场的17.2%。另外，上榜企业的业务范围已从最初的土建施工拓展至工程总承包、项目融资、设计咨询、运营维护管理等高附加值领域。

展望未来，在“ 一带一路”倡议的带动下，中国对外工程承包市场将迎来更加广阔的发展空间。可是，在投资机遇不断显现的同时，风险也如影随形，因此，中国企业和研究机构需要加强对东道国风险的研判。目前，对于归属不同行业的企业在海外投资中所面临风险的研究，国内一般习惯于采用自宏观到微观的研究方法，即由东道国的政治、经济、汇率、法律、社会文化、自然环境、安全等基本的宏观风险要素出发，从理论和实际两个层面分析风险的产生过程， 以及风险对微观企业所产生的负面影响。然而，在这种研究体系中，往往缺少中观行业的研究视角。但是，在企业经营层面，同一风险要素作用于从事不同行业的企业可能会有不同的表现形式和过程，而这些区别正是基于不同的行业特征。比如，与制造业、能源矿产、零售业等行业的投资相比，国际工程承包项目的建设周期长，这无疑会增加项目运营过程中遭遇风险的可能性；工程承包项目合同管理难度大，更易遭受合同风险等等。

因此，为了深刻理解中国工程承包企业的海外运营风险，本文选取其行业特征作为切入点，结合中国企业海外经营的真实风险案例，对各类风险进行较为细致的分析。

一、许多工程承包项目具有政府背景或由国际援建，鲜明的政治色彩使其容易遭受一些与政府行为密切相关的政治或经济风险的冲击

目前，中国海外企业承建的项目主要涉及房建、水电、道路、机场、通讯等多个行业。这些项目投资规模较大，往往由政府部门组织建设或由国际社会援建，具有鲜明的政府背景和政治色彩，因此，一旦东道国发生政治动荡、出现政权更迭或者经济形势恶化等风险事件，这些标志性的政府项目极易受到风险的冲击。而且，中国海外工程承包市场主要集中在亚洲、拉美和非洲等地区，其中，亚洲约占中国对外承包总额的45%，非洲占35%，拉美占10%，整体而言，发展中国家的国家风险要相对高于发达国家。总的来看，这种工程承包市场区域性分布的特点与工程承包项目具有政府背景的行业特征相结合，进一步增加了中国企业的海外经营风险。

1.政治动荡：东南亚某国军事政变，新政府否定前政府签订的合同

国内A公司曾经承揽东南亚某国房屋建设工程，该项目是政府为解决该国低收入国民的住房问题而实施的一项政府计划，按照合同规定，承包商必须先向业主支付履约保函，其金额为合同价的10%到15%。然而，在中国公司将几千万履约保函发到业主方面账户之后不久，该国就发生了军事政变，新政府对前政府签订的合同一概不承认，原先的民生工程也未能幸免。后来，A公司通过外交途径，历经数番周折，才追回履约保函。这个案例中A公司在外交部门的协助下最终追回了履约保函，但这只是极少数情况，而且发生在经济和财政状况相对较好的国家，如果发生在非洲地区，追回损失的可能性极小。

2.恐怖主义风险：恐怖分子袭击西方援建项目，借以向政府和西方国家示威

国内B公司分别于2003年9月和10月中标中亚某国北部和东部地区两个设计施工总承包公路修复项目，合同价总计5300万美元，合4.38亿人民币，业主分别为世界银行和欧盟。项目中标后， 2003年11月下旬，B集团公司相关工作人员陆续抵达该国，2004年4月开始施工，2004年6月10日深夜北部项目工地遭受恐怖袭击，造成11名中国工人死亡，4人受伤。

这个案例中无法挽回的损失是人员的重大伤亡。此次恐怖袭击由东道国恐怖组织实施。当时该国正临近大选，国内安全形势日益紧张，而且中国企业承建的两个项目由代表西方势力的世界银行和欧盟援建，因此，成为恐怖组织向政府和西方国家炫耀实力、破坏该国重建进程的重要袭击目标。不过，事后B集团积极采取措施，经过与业主艰苦细致的谈判，业主同意对两个项目部增加375名武装警察，并负担253万美元的安全设施费用，北部项目工期延长三个月，最终确保工程顺利进行。

3.政府违约风险：西亚某国长期处于政局混乱和经济萧条的状态，使得政府财政实力单薄，履约能力严重不足

政府违约风险属于政府行为，一般归类为政治风险，但是排除政权更迭、政府换届、双边关系恶化等政治因素引发的新政权或新政府恶意违约，许多政府违约行为可能主要与东道国的经济实力和财政状况欠佳高度相关，因此，在一定程度上政府违约也同时具备经济风险的内涵。目前，中国的海外工程承包项目主要集中在亚、非、拉等发展中或不发达地区，这些区域内有许多国家的经济和财政实力相对落后，一旦发生政治或经济危机，政府信用很难保证，违约的不确定较高。

以西亚某国为例。2006年，国内C集团以比当地竞争对手低1亿元人民币的出价，中标了该国国际机场新航站楼工程，业主为民航气象局，工程中标价为1.15亿美元。该项目于2006年4月1日开工，原计划到2008年9月30日完工。然而，施工过程中，业主从未按施工进度拨款。C集团认为业主是政府部门不会违约，坚持继续施工。当主体结构基本建造完成，装修材料及配套建筑材料大批从国内发货运往该国后，对方仍不按期付款，甚至将中国公司3000万美元的履约保函全部扣除，而业主总共只拨付了几百万美元的工程款，最后中国政府出面交涉也无济于事，对方甚至拿出合同对我方进行索赔。2014年，C集团向解决投资争端国际中心申请仲裁，指控被申请人非洲某国政府违反1998年中国与也门签订的双边投资协定，强制剥夺即征收了申请人在也门的合同与资产，但估计很难利用仲裁渠道挽回损失。

长期以来，该西亚国家内有政党纷争、部落势力割据，外有经济制裁和恐怖分子的渗透，国家政治生态混乱，政府治理能力低下，在此情况下，政府的财政实力单薄，基本靠外部援助维持，因此，履约能力严重不足。这个案例中，中国企业遭受的损失主要包括：一是应收账款损失，有前期施工垫款、履约保函；二是固定资产损失，建成后的地面建筑不能转移，后期资产处置只能由东道国政府决定。

总之，上述三种类型的案例中，前两个案例是政治风险的直接冲击，第三个的案例是由政治风险影响政府的治理能力，导致经济形势恶化，进而传导至政府主导的建设项目，经济风险的冲击更为直接。此外，中国企业遭遇的墨西哥高铁事件以及与日本在东南亚市场上的高铁项目争夺，其中都掺杂着一定的政治因素，委内瑞拉高铁项目烂尾则是由东道国经济危机造成的。以上案例充分说明从竞标到施工，具有政治色彩的大型工程承包项目都易受到政治或经济风险事件的冲击。

二、工程承包项目施工周期长，项目结款日期和方式一般事前约定，使得项目结汇自由度受限，而且承包项目部分人工、采购成本支付国际化，因此，与制造业、能源矿产等直接投资项目相比，工程承包更易受汇率波动风险的影响

工程承包项目从招投标、签订合同、施工、完工到后期维修，一般最少需要两年，大型或特大型项目会持续到十年甚至几十年，如此漫长的施工周期，甚至比一般性直接投资的经营性项目的生命周期还长，因此，这必然会大幅提升工程项目运行过程中遭遇不可预见风险事件的概率。而在所有风险中，能够对企业的成本和收益造成直接财务损失的主要是汇率波动风险。

当然，需要指出的是，任何海外投资活动都会受到汇率波动风险的影响，但与制造业、能源矿产等直接投资项目相比，海外工程承包项目受汇率波动的影响更大。

第一、工程承包项目的结汇自由度不灵活。

因为制造业投资的利润汇回时间由投资者自由决定，在东道国货币对美元贬值时可以选择继续在当地投资或延后利润汇回，能源矿产投资企业更是可以根据投资协议的安排以产品出口到国内来代替利润汇回。而工程承包项目的结款日期一般由合同事前约定，不能随意调整。如果东道国汇率波动，承包商只能在固定的合同履行期限内，利用合同条款、金融工具和合理安排工程款进度等措施降低或规避汇率波动风险，与制造业、能源矿产等直接投资项目相比，缺少主动权和自由灵活度。

第二、工程承包项目需要更多国内的技术工人，采购也更加国际化，这些成本一般都用人民币或美元支付，受汇率波动影响较大。

中国的工程承包项目，主要采用的是控制成本、提高效率、压缩工期的低价中标策略。其中，中国工人成熟的技术和三班倒的工作模式是该策略的重要支撑，虽然东道国普遍设置了严格的外国劳工名额限制，但与制造业投资充分利用当地廉价的劳动力优势不同，工程承包商为保证工作效率还是需要雇佣国内大量的技术工人作为业务骨干，并对当地工人提供技术培训。另外，在原材料供应方面，制造业投资也是就地取材，可是，工程承包则不同，由于许多东道国企业对工程建设材料的生产能力不足，往往质量和价格都不能满足承包商的要求，因此需要从国内或其他地区市场持续不断地采购。一般情况下，国内人工和原材料采购以人民币支付，国际采购以美元、欧元等国际货币支付，如果在项目施工期间，遭遇人民币升值或者美元贬值，就相对增加了承包商的人工和原材料成本支出。

1.项目本息偿还期限事前约定，履约期间人民币升值，预期利润受损

国内D国际工程公司2003年以设计供货（EP）的方式中标了某国外工程项目，合同金额4000万美元，预付款比例15%，其余85%采取卖方信贷方式提供。合同约定建设期一年，项目验收通过后，业主分8年、每年2次偿还本息。项目建设初期，按2003年美元兑人民币汇率8.3预测，项目总成本约2.8亿元人民币，利润约4900万元。2005年人民币开始升值，按照8年还款期美元兑人民币平均汇率6.5计算，企业最终收回2.6亿元，项目将亏损2000万元。为了规避汇率波动的风险，企业决定采取应收账款买断的补救措施。但是，如果人民币没有像预期的那样持续升值，企业将损失部分收益。

2.人民币升值导致工程承包企业成本增加

2006年，中国E公司中标非洲某国高速公路项目，该项目是当时国际上最大的国际招投标公路建设项目。业主在签订合同时，以美元作为国际部分的结算货币，并签订了封顶条款，这意味所有汇率波动风险由承建方承担。框架合同额约为62.5亿美元，按56%美元付款计算，工程款中美元金额达35亿。项目实施两年过程中，人民币出现大幅度升值，2006年8月人民币对美元汇率为7.973，到2008年8月人民币对美元汇率为6.842，涨幅达到14%。这样大幅度的汇率变动，使得承包方在项目融资和项目履约收汇期间都遇到较大的汇率风险。

造成的损失主要有：

（1）人工成本增加。当时，海外承包项目大量的劳动力都来自国内，支付薪酬时普遍选择以人民币计薪方式，或固定汇率模式来稳定劳动力队伍，由承建商来承担汇率风险。人民币持续升值，大幅提高了承包商的人工成本支出。

（2）采购成本增加。首先，在国内以人民币结算采购物资设备时，一般只支付50%的货款。可是，当承包商从业主方获得收益准备支付国内供货商剩余货款时，由于人民币升值，承包商需要付出更多的美元。其次，国际原材料采购成本也大幅增加。承包商为确保在合同规定期限内完工，在未收到业主预付款的情况下，2008年用美元垫资（以人民币归还）兑换欧元从欧洲采购了一批钢材，后因美元贬值而造成支出增加。总之由于材料费用在工程造价中占整个工程预算的35%左右，汇率变动导致原材料支出成本增加，严重挤压了承包商的利润空间。

三、劳工和原材料成本是决定海外工程项目成本的两大主要因素，严控两大成本也是中国企业低价中标策略的基础优势，但东道国相关领域的法律政策，可能会限制这种优势的发挥，进而激发一定的风险

1.东道国劳工人数限制和许可证制度，增加了工程建设的障碍

许多国家对于工程承包项目中外籍劳工数量设定了严格的比例，或者不允许外籍普通劳工进入本国劳动力市场，只能引进一定数量东道国缺乏的技术工人。但一般情况下，可能东道国的劳工素质、工作习惯和效率不能满足中国承包商的工程管理要求，尤其是对于一些专业要求很高的工程，如果当地劳工无法胜任大部分工作，为保证工程的进度和质量，中国企业只能花钱买“进入指标”，由此造成人力成本大幅提高。另外，一些国家的法律还针对外国劳务专门设定了“工作许可证”制度，即只有持有劳工部门签发的“工作许可证”，并在工作许可证规定的单位工作才是合法的，否则劳工和雇主都将被罚款。此外，外国劳工还要办理签证、临时居住证等其他各种证件。总之，这些劳工领域的制度限制都给外国承包商正常的工程建设带来了许多障碍。

例如，2009年，由中国国内三家企业及东欧某国一家公司组成的海外联合体F公司，成功竞标该东欧国家的高速公路工程，但施工过程中出现很多问题，工程进展缓慢，项目逐步陷入亏损。2011年6月初，F公司最终决定放弃该工程，因为如果坚持施工，F公司可能因此亏损3.94亿美元（约合25.45亿元人民币）。此项目失败的关键原因就是中国企业没有对当地的法律政策进行充分调研，只是按照自己国内的承包经验设计方案，最终在实际操作过程中陷入被动。中国公司急于进入高端市场，制定了低价中标的策略，希望利用中国廉价劳动力的优势以及当地廉价的原材料降低成本。可是，预想的策略并未实现。当地劳工法规定，海外劳工必须按当地工资水平雇佣，很多设备必须在当地租赁，需要当地有资质的工人操作，无法雇佣中国劳工，两项规定导致普通工人和技术工人的成本大幅提高。此外，还有签证问题，由于来自非欧盟地区的人员进入工地需要办理该国政府颁发的各类证件，包括临时居住证、劳动许可证、特种资格作业证等，而办理这些证件耗时很长，使F公司不仅增加了成本，而且影响了工期。

再如，中亚地区某国对国外劳务实行严格限制，以配额形式限制外国劳动力的进入，同时申办获取外国劳动力许可证的程序十分繁琐，而且许可证的数量还有限制。另外，该国政府经常毫无理由地拒绝给外国公司经理人员和技术人员发放签证，或者只提供短暂的居留期限。这些限制性规定，严重影响了工程的正常进度。同样，在一些东南亚国家也存在类似的规定。例如，东南亚某国政府要求所有外籍劳工在当地工作时，均应办理劳动许可证，承建该国燃煤电站项目的中方某公司不熟悉该国外国劳工法规，为中国工人办理商务签证即派赴现场直接开展安装工作，被当地政府移民管理部门发现后，全部中方工人被拘留并被遣返，不允许再次入境。该公司不仅遭受了人员动迁费用的损失，还导致项目工期拖延了3个多月。

2.东道国与原材料相关的法律规定可能会导致项目成本增加、影响工期

（1）东欧某国《公共采购法》禁止因原材料成本提高更改中标价格。F公司中标时，受欧债危机影响，当地经济不景气，原材料价格较低，到了2011年，由于该国经济复苏以及2012 年欧洲杯带来的建筑业热潮，东道国国内一些原材料价格和大型机械租赁费大幅上涨，砂子的价格上涨150%，挖掘设备的租赁价格也同时上涨了5倍以上，F公司曾在2011年5月向该国公路管理局提出，由于砂子、钢材、沥青等原材料价格大幅上涨，要求对中标价格进行相应调整，但公路管理局依据《公共采购法》等相关法律规定拒绝调整。因为以前东道国也经常出现竞标时报低价，后来不断发生变更，以至最终价格比当初竞标对手还高的情况。为了避免不正当竞争，该国《公共采购法》禁止建筑企业在中标后对合同金额进行“重大修改”。最后，中国企业只能无奈接受原材料成本上升造成的损失。

（2）海关要求原材料采购出具正规的质量认证文件。国内某企业中标东南亚电力工程项目，在项目执行过程中，除按合同采购的永久设备外，施工企业自制了许多施工设备、专用工具和材料，但这些产品并不具备出厂试验报告、产品合格证、指定机构的质量认证等文件。当承包商按合同统一发运的永久设备和施工机具到达该国港口时，却发现无法进行清关提货。因为根据该国海关的相关规定，所有进口的机电设备、工具、材料等，都要有出厂试验报告、产品合格证、必要的质量认证等文件。由于从国内运去这些设备和材料需要补办上述手续，造成全部物资滞留港口。为此，企业承担了高额的滞港费和罚款，也严重影响了工期。

总的来看，东道国在劳工和原材料领域相关的法律规定，主要基于两种原因会对承包商产生法律风险。一是东道国带有明显倾向性和保护性的规定。这种原因引发的法律风险很难完全规避，或多或少都会对承包商的正常经营产生影响，只能采取弥补性措施把负面影响降到最低。比如为了克服国内劳工人数的限制，中国企业可以通过优化项目管理，增加对当地工人培训的成本支出，不断提高当地工人的效率，并适应他们的工作习惯，最大程度上保障工期和利润。二是承包商对东道国的相关法律不熟悉。实际上，很多损失都来自这个原因，因此，中国企业开展竞标之前，要做好充分的调研，聘请专业的中介机构提供决策咨询。

四、工程项目不可转移、前期投入资金较多，一旦遭遇风险致使项目中断，会给承包商带来巨大的固定资产和应收账款损失

工程承包项目一般有固定的施工现场，在现场建有大量的临时性设施，包括住宅、消防、安全、卫生等基础设施，以及施工所需的机械设备、原材料等物资，而且施工过程中，承包商还要付出履约保证金、预付款保证金、维修保证金、维持项目正常运行所必须垫付的流动资金。因此，一旦遭遇战争、动乱等致使项目中断，需紧急撤离东道国的风险，这些固定资产只能留在原地，完全处于失控状态。如果在风险过后，当地政府不注重保护外国投资者的权利，承包商前期付出的资金作为应收账款也基本难以收回。

典型的案例就是利比亚战争。2011年2月，利比亚战争爆发，当时在利比亚有75家中国企业承建的50个工程承包项目，涉及金额188亿美元。利比亚政局动荡造成中资企业有十多人受伤，企业工地、营地遭到袭击抢劫，直接经济损失达15亿元人民币。再加上中国企业在利比亚的项目暂停，利比亚危机带给中国的损失估计超过200亿元。

五、合同条款设计复杂、参与主体多元化，合同管理难度较大，容易产生风险

工程项目的合同风险是指由于合同条款制定的不完善以及合同执行不力等因素给工程施工带来的风险。工程承包合同内容较多，条款设计详细，直接关系到业主和承包商之间利益的分配和承担风险责任的划分，如果合同条款制定不完善，合同中许多条款都是为业主服务的，将有利于承包商的条款删除，而忽视了承包商的权利，或者借助熟悉东道国政治、经济、自然条件等优势，将业主可能承担的风险全部转嫁给承包商，这些合同缺陷肯定会使承包商处于不利地位。另外，合同执行过程中，承包商将与业主、分包商、设计单位、监理公司、咨询机构等各种主体开展交流与合作，而且这些主体可能还来自不同的国家，因此，如果承包商不能依据合同中约定的权利和责任，处理好各种关系，就可能会遭受损失。

1.对合同审查不清、合同谈判不重视

在前面提到的F公司承建东欧某国高速公路工程项目的案例中，由于中国企业缺乏合同意识，对合同审查不清，没能发现合同中许多关键条款缺失，导致后期施工过程中合同纠纷频发。（1）合同翻译工作不到位。该项目招标采用国际工程通用的FIDIC合同，F公司中标后与该国公路管理局签署的是东道国语言版本的合同。但是F公司只是请人翻译了部分东道国语言版本合同，英文和中文版本的合同只有内容摘要。此外，由于合同涉及大量法律和工程术语，摘要的翻译也不到位。一般来讲，对合同进行专业和详细的翻译，是承包商了解项目内容，保障自己权利的必要环节，缺少这一环节，可能会使承包商在合同中处于不平等的地位，将严重影响项目的正常运营和最终收益。（2）对合同中关键条款谈判不重视。F公司急于拿下该项目，认为一些工作不必过细，其中甚至包括关键条款的谈判。这种思想促使F公司在谈判中主动降低姿态，立场不够坚定，没有达到通过合同谈判规避风险，保护自己权利的目的。（3）合同中关键条款缺失。例如：业主需要支付预付款的关键条款被删除使F公司面临巨大的资金压力；“因原材料价格上涨造成工程成本上升时，建筑企业有权要求业主提高工程款项”，“建筑企业实际施工时有权根据实际工程量的增加要求业主补偿费用”等关键条款的删除相当于把所有风险都转嫁给了承包商，形成了一份“总价固定”的合同，使本来成功概率就较低的工程变更索赔变成不可能；而且FIDIC文本中关于仲裁的纠纷处理的条款也被全部删除，代之以“所有纠纷由东道国法院审理，不能仲裁”，这使得中国企业失去了在国际商业仲裁法庭维护自身权益的机会。

2.对合同条款理解出现争议

主要是投标时对招标文件及业主要求的理解不透彻，比如国内G公司承建的中东某国轻轨项目遭受巨额亏损的原因之一就是双方对开通35%的运能的理解存在偏差，G公司认为在车站建设方面只需要开通四个车站就可以满足业主需求，而业主则要求九个车站要全部开通，每个车站达到35%运能。由四个车站增加到九个车站，工作量和前期投入成本都会大幅增加，整个工程管理计划也需要重新制作，这些都是G公司无法承受的损失。

3.对合同的把控和执行能力不足

G公司承建中东某国轻轨项目采用的是EPC+O&M总承包模式，这种合同又叫“交钥匙”合同，即从最初的项目设计到完成之后的项目运营与维护，由总承包商全权负责。但是在合同实施过程中，G公司不仅没有把握到总承包商的主动权，反而很多职责被分解，受制于人。在设计上，该轻轨项目土建采用美国标准，系统采用欧洲标准，设计分包商均是由业主指定的西方公司和当地公司，直接听令于业主，G公司丧失了原本属于自己的设计权，这给土建和系统工程施工带来极大的不利影响。不仅如此，很多关键设备的采购也是由该国业主自行完成，这些设备采购价格相当昂贵，远远超出了当初的价格预期。设计与采购权的缺失直接造成成本失控并导致工程量大幅增加。陷入这种被动局面主要是因为G公司对中东地区工程投标和操作模式不熟悉，以及事前对可能遭遇的合同风险和合同陷阱评估不足。