中标通知书发出后未签订施工合同时承发包双方属于何种法律关系

导言

建设工程领域招标投标程序中，中标通知书发出后因某一方的原因导致未签订施工合同书，则此时招标人和投标人之间是否成立了施工合同关系，抑或仅仅成立预约合同关系？对此问题，法律、法规及司法解释均无明确规定，理论上没有形成通说，实践中亦无普遍性观点。招标文件、投标文件、中标通知书等已符合《合同法》关于“书面形式”的要求，但不符合《招标投标法》关于签订合同书的要求，然而《招标投标法》的该要求是否属于对“要式合同”的形式要求仍值探究。中标通知书发出后未签订施工合同书的责任问题，应在不违背制定法的前提下，既要服从文义解释、体系解释、目的解释，也要考虑特定的行为背景，以及对实践的价值导向。将中标通知书发出后，一方故意拒签施工合同的行为，课以违约责任，更能体现法律的价值导向功能。

一、司法实践中典型的裁判观点

司法实践中关于中标通知书发出后未签订施工合同的责任承担问题，裁判观点的类型并不多，但各种观点之间却是大相径庭。归纳而言，有以下几种：

（一）中标通知书发出后未签订施工合同，则仅成立预约合同关系

【案例1】林州市采桑建筑劳务输出有限公司与天津市西青区大寺镇倪黄庄村民委员会、天津市诚益投资有限公司、天津市华北建设有限公司建设工程施工合同纠纷案[最高法院（2014）民申字第952号]

【裁判观点】《中华人民共和国招标投标法》第四十六条、第五十九条的规定，招标人向中标人发出中标通知书后，双方还需履行签订书面合同的程序，故建设工程施工合同属于要式合同，其成立生效须以形成书面协议为要件。中标通知书确定中标人后，招标人与中标人之间成立预约合同，双方均负有依据中标通知书的内容订立本约合同的义务，但预约合同并不等同于本约合同。

（二）中标通知书发出后未签订施工合同，合同未成立，应承担缔约过失责任

【案例2】芜湖广业建设有限公司与芜湖市鸠江区建设投资有限公司、芜湖市鸠江区重点工程建设管理局建设工程施工合同纠纷案[安徽高院（2016）皖民终700号]

【裁判观点】《合同法》第三十六条规定，法律、行政法规规定或者当事人约定采用书面形式订立合同，当事人未采用书面形式但一方已经履行主要义务，对方接受的，该合同成立。本案中，案涉工程属于应当招标投标的工程，双方当事人应当签订书面的合同，但双方当事人并没有签订书面的合同。广业建设公司虽派员进场搭建了部分施工设施、运进了部分施工材料，但这仅是为工程建设做准备，案涉主体工程并未开建，合同的主要义务并未履行。至于缴纳履约保证金的行为，是按照招标文件的要求而为，并不能视为合同已经成立。

因此，案涉合同没有成立，广业建设公司与鸠江区建投公司之间的纠纷应为缔约过失责任纠纷。至于双方未能签订书面合同及解除中标关系的原因，就本案现有证据及双方的诉辩意见综合来看，主要是由于征地拆迁问题造成工程推迟开工，而推迟开工期间建筑市场行情变化人工、材料等建筑成本上涨，广业建设公司要求对案涉工程综合单价、人工工资、材料价格等进行调整，而鸠江区建投公司不同意广业建设公司的有关要求，最终导致中标关系解除。鸠江区建投公司施工场地未拆迁完毕即对外委托招标，从而导致合同签订、履行等后续的系列问题，应承担缔约过失责任。

（三）中标通知书发出后未签订施工合同，则施工合同关系未成立，中标人的施工行为无效

【案例3】舜元建设（集团）有限公司、舜元建设（集团）有限公司海南分公司与海南骏华房地产开发有限公司建设工程施工合同纠纷案[海南高院（2016）琼民终288号]

【裁判观点】关于双方之间施工合同关系是否成立、生效及相关责任问题。根据合同法第二百七十条、建筑法第十五条之规定，建设工程施工合同应当采用书面形式。根据合同法第三十二条规定，采用合同书形式订立合同的，自双方当事人签字或者盖章时合同成立。本案中，双方并未签订书面形式的施工合同，双方之间的施工合同关系尚未成立，舜元建设公司的施工行为属无效行为。

舜元建设公司辩称合同主要义务已经履行，故依据合同法第三十六条、第三十七条之规定合同已经成立，但涉案工程仅实际施工至土方部分即停止是不争的事实，舜元建设公司以合同主要义务已履行而主张合同成立无事实及法律依据。从双方提供的电子邮件、会议纪要等证据来看，合同未成立的原因在于双方对合同条款未能达成一致，故双方对合同未成立均负有责任，舜元建设公司亦未举证证明骏华房地产公司存在合同法第四十二条规定的情形，故对舜元建设公司依据合同法第四十二条规定请求骏华房地产公司承担缔约过失责任的主张不予支持。一审法院对此认定并无不当，本院予以维持。

(四）中标通知书发出后未签订施工合同，可认定双方已采取书面形式签订了合同

【案例4】河北建设集团安装工程有限公司与重庆云计算投资运营有限公司、重庆两江新区开发投资集团有限公司、重庆市北碚区财政局建设工程施工合同纠纷案[重庆高院（2017）渝民终221号]

【裁判观点】招标人云计算投运公司向投标人河北建安公司发出中标通知书的行为应视为承诺，招、投标文件及中标通知书上载明的权利义务意思表示真实，内容不违反法律的强制性规定，对双方具有约束力。关于云计算投运公司主张建设工程施工合同属于要式合同，本案中双方未签订书面合同，故合同尚未成立的辩解意见。法院认为，依照《中华人民共和国合同法》第十一条规定，书面形式是指合同书、信件和数据电文等可以有形地表现所载内容的形式。就本案而言，招投标文件和中标通知书符合“有形地表现所载内容”的构成要件，可以认定双方已采用书面形式订立了合同，故对云计算投运公司的该项辩解意见，法院不予采纳。

二、关于建设工程合同的“书面形式”以及“部分施工”的问题

（一）关于法律规定的“书面形式（书面合同）”问题

对此问题的分歧，源于对相关法律规定的不同解读。相关的规定主要有：

《合同法》：

第十条  当事人订立合同，有书面形式、口头形式和其他形式。法律、行政法规规定采用书面形式的，应当采用书面形式。当事人约定采用书面形式的，应当采用书面形式。

第十一条  书面形式是指合同书、信件和数据电文（包括电报、电传、传真、电子数据交换和电子邮件）等可以有形地表现所载内容的形式。

第十五条  要约邀请是希望他人向自己发出要约的意思表示。寄送的价目表、拍卖公告、招标公告、招股说明书、商业广告等为要约邀请。商业广告的内容符合要约规定的，视为要约。

第二十一条    承诺是受要约人同意要约的意思表示。

第二十五条   承诺生效时合同成立。

第二百七十条  建设工程合同应当采用书面形式。

《建筑法》：

第十五条 建筑工程的发包单位与承包单位应当依法订立书面合同，明确双方的权利和义务。发包单位和承包单位应当全面履行合同约定的义务。不按照合同约定履行义务的，依法承担违约责任。

《招标投标法》：

第四十六条    招标人和中标人应当自中标通知书发出之日起三十日内，按照招标文件和中标人的投标文件订立书面合同。招标人和中标人不得再行订立背离合同实质性内容的其他协议。招标文件要求中标人提交履约保证金的，中标人应当提交。

1.中标通知书发出后未签订合同书，是否满足《合同法》规定的“书面形式”

通常认为，根据招标文件、投标文件、中标通知书在招标投标程序中的作用和效力，对照《合同法》关于要约邀请、要约、承诺的规定，可以认定招标文件为要约邀请，投标文件为要约，中标通知书为承诺。《合同法》第十三条规定，当事人订立合同，采取要约、承诺方式；第二十五条规定承诺生效时合同成立。所以中标通知书发出并送达后，已符合《合同法》关于合同成立的实质要求。

《合同法》第二百七十条规定建设工程合同应当采用“书面形式”，而第十一条规定：“书面形式是指合同书、信件和数据电文（包括电报、电传、传真、电子数据交换和电子邮件）等可以有形地表现所载内容的形式。”因此，招标投标文件和中标通知书也符合《合同法》所要求的“书面形式”，尤其是招标投标文件和中标通知书已包含了合同成立的全部要件和合同的具体内容，因此不能以未签订“施工合同书”而认定不符合“书面形式”的要求。亦即，此时不能仅以《合同法》第二百七十条来否定施工合同（本约）的成立。

同理，《建筑法》中关于“书面合同”的规定，可作与上述《合同法》同样的分析。

2.中标通知书发出后未签订合同书，是否满足《招标投标法》规定的“书面合同”

《招标投标法》第四十六条规定“招标人和中标人应当自中标通知书发出之日起三十日内，按照招标文件和中标人的投标文件订立书面合同……”，而在该条之前，《招标投标法》已详细规定了招标、投标、评标、中标的全部过程，所以此处所谓中标通知书发出之日起三十日内按照招标文件和中标人的投标文件订立的“书面合同”，不应指招标文件、投标文件和中标通知书，而是指“施工合同书”无疑。

如上分析，仅从《合同法》《建筑法》是得不出必须签订“合同书”的结论，而签订“合同书”是《招标投标法》课以当事人的责任。

（二）关于部分施工的问题

从前文几个类型的案例中可以看出，法院在认定中标通知书发出后未签订合同书的责任时，除了认定“书面合同”签订与否对施工合同成立的影响这一焦点问题之外，同时此类案件也深深涉及已施工部分的处理问题。

此问题主要涉及以下两个法条：

《合同法》 第三十六条  法律、行政法规规定或者当事人约定采用书面形式订立合同，当事人未采用书面形式但一方已经履行主要义务，对方接受的，该合同成立。

《合同法司法解释（二）》第二条 当事人未以书面形式或者口头形式订立合同，但从双方从事的民事行为能够推定双方有订立合同意愿的，人民法院可以认定是以合同法第十条第一款中的“其他形式”订立的合同。但法律另有规定的除外。

在前述（2016）皖民终700号和（2016）琼民终288号两案关于（是否）已部分施工的问题上，虽然法院最终未认定（未支持）已履行部分的权利，但从法院的说理逻辑上看，法院并未排除“中标通知书发出后未签订合同书”情况下适用《合同法》第36条[甚至合同法司法解释（二）的第二条]的可能性。本文认为，此种情况下并不适用该法条。

承发包双方的招标文件、投标文件等符合《合同法》第36条中要求的“采用书面形式订立合同”，也不属于《合同法司法解释（二）》第2条中的与“书面形式”“口头形式”并列的“其他形式”。如果中标通知书发出后未签订合同书但中标人进行了部分施工的，不宜引用这两个条文进行相关法律关系的认定，而仍然需要就“合同书”缺乏时的法律关系进行认定，再处理已施工部分的问题。

三、中标通知书发出后承发包双方即应成立施工合同（本约）关系

（一）法律对“合同书”的特殊要求

如上所述，中标通知书发出后，按法律规定要签订“合同书”，但签订“合同书”并非是为了呈现出《合同法》第十条中的“书面形式”“口头形式”或“其他形式”中的一种。

因为，投标文件、中标通知书等实质上已构成要约和承诺，且其自身亦属“书面形式”，所以中标通知书发出后，承发包双方实际上已成立了书面形式的合同关系，法律为何另行要求签订合同书？况且合同书的内容严格受到招标文件和投标文件的严格限制而不能作出实质性的变更，则合同书有何特殊的法律意义？

（二）“合同书”的行政管理意义

如上分析，仅从《合同法》《建筑法》是得不出必须签订“合同书”的结论，而签订“合同书”是《招标投标法》课以当事人的责任。

法律在已具备书面形式的情况下，另行要求签订施工合同书，究竟是要求民事法意义上的特定合同形式，还是强调一种行政管理措施？

《合同法》第五十九条：“招标人与中标人不按照招标文件和中标人的投标文件订立合同的，或者招标人、中标人订立背离合同实质性内容的协议的，责令改正；可以处中标项目金额千分之五以上千分之十以下的罚款。”可见，不签订合同书是作为一项行政处罚事由的，则签订合同书本身也是一种行政管理要求。

作为市场管理性法律的《招标投标法》中关于必须签订“合同书”的要求，更应理解为一种行政管理要求，而非一种关于合同形式意义上的“要式合同”要求。否则，即会出现关于建设工程合同的一般法（合同法）和特别法（建筑法）均未要求必须采用“合同书”的形式，而作为非民事法的《招标投标法》反而采用“合同书”并以此否定法律关系效力的反常现象。

（三）实践的价值引导

《招标投标法》是为了规范招标投标活动，保护国家利益、社会公共利益和当事人的合法权益。招标投标程序是通过公开、公平、公正的方式选取最为合适的合同相对方，使合同成立的过程规范化，消除因信息不对称而产生的缔约风险，消除权力寻租空间。中标通知书的发出即意味着招标投标程序立法目的的实现，形成一个经过严格、严肃的法律程序而产生的法律后果。而预约是一个暂时性、无强制执行力的契约，如果招标投标这一重要过程所形成的结果仅仅构成预约合同，显然淡化了招标投标程序的重要法律意义，降低了《招标投标法》的权威性和严肃性。

从两者法律后果的比较来看，违反本约的违约责任包含可得利益损失，而缔约过失责任则不包括可得利益损失。建设工程投资大、管理复杂，招投标双方均极为慎重，招标投标周期长、费用高，程序公开，是双方在缔约过程中均有时间、有精力、有专业人员参与的重大活动，基本上能够排除一方利用信息优势故意隐瞒重要事实、提供虚假情况，或一方长时间进行恶意磋商等不利情况。经过双方长期准备、慎重考虑，并以规范的招投标文件形成的合同关系，若一方故意不签署合同书，若其责任仅是缔约过失责任的话，未免过轻，不足以弥补守约方的损失，也不足以惩罚违约方。

综上，在不违背制定法的前提下，对法律行为的解释，既要服从文义解释、体系解释、目的解释，也要考虑特定的行为背景，以及对实践的价值导向。将中标通知书发出后，一方故意拒签施工合同的行为，课以违约责任，更能体现法律的价值导向功能。