摘 要：针对矿产资源利用和管理面临的新形势和出现的新问题，哈萨克斯坦政府对现行《资源法》进行大规模修改与补充。《矿产资源及矿产资源利用法》要点包括：编制矿产资源管理规划；最大限度简化矿产资源使用矿权发放审批程序，实施“先到先得”原则；储量评价方法与国际接轨，执行储量国际报告标准体系；消除资源使用过程中的行政障碍，缩减设计文件数量，优化审批程序；继续支持“哈萨克斯坦含量”；矿产资源使用权的转让及其监管方式发生变化；列出了矿产资源使用许可证或合同终止情形；加强国家对石油天然气、铀矿等重要矿产资源的管控。中哈能源合作的大环境总体上不会有改变，但对合作中的一些新问题、新动向、新挑战应予以高度重视。

关键词：哈萨克斯坦；资源法；矿产资源及矿产资源利用法；资源管理；储量评价；监管；中哈能

源合作

哈萨克斯坦地处中亚腹地，拥有丰富的矿产资源，是中亚地区各项经济指标发展最好的国家。为落实国家“百步计划”中的第74步和75步计划①，适应新形势需要，针对近年来矿产资源利用、管理中出现的新情况、新问题，哈萨克斯坦对现行的《资源法》进行重大修改，更名为《矿产资源及矿产资源利用法》（以下简称新资源法）。新资源法前期调研基础扎实，考虑全面、系统、有新意，充分体现了科学发展、依法治矿的理念。比较系统地健全、完善了制度设计，考虑了矿业能源行业发展的长远需求，具有可操作性，将提高地质勘探、开采工作效率，促进矿产资源更为合理、系统地利用。

本文主要介绍新资源法出台的背景、主旨、法律定位，在对新资源法主要条款进行解析的基础上，分析新资源法实施后资源利用中应注意的问题，为中哈能源合作提出建议。

0、《矿产资源及矿产资源利用法》出台背景

哈萨克斯坦能源行业主要适用的法律为《矿产资源及矿产资源利用法》和《石油法》。《石油法》于1995年6月28日颁布，历经多次修订，于2010年6月24日废除。《矿产资源及矿产资源利用法》即原来的《资源法》。《资源法》于1996年颁布，分别于2004年、2007年、2010年、2012年、2014年进行了修订。2017年，哈国对《资源法》进行了大规模修订并更名为《矿产资源及矿产资源利用法》，这是哈萨克斯坦能源行业最重量级的法律。

哈萨克斯坦矿产资源丰富，境内除油气外还蕴藏90多种矿产，1200多种矿物原料，钨、铀等储量排名世界前列。作为中亚地区第一大资源国，能源工业特别是油气行业在国民经济中占有举足轻重的地位。哈萨克斯坦经济主要依赖石油出口，但随着2014年下半年国际油价大幅下跌和2015年哈国货币坚戈大幅贬值，哈萨克斯坦急需调整矿产资源类产业结构，提高经济抗风险能力。基于《资源法》，目前哈国已陆续签署生效866个矿产资源使用合同，其中油气214个，固体矿产484个，地下水168个，90%以上的矿床（藏）已签署资源使用合同。近年来，尽管哈萨克斯坦积极开展地质勘探工作，但是每平方千米的研究费用仍远远低于发达国家②，为潜在投资者创造机会，增加地质勘探投入，发现新的远景区，实现储量替代迫在眉睫。

针对矿产资源利用和管理面临的新形势和新问题，为提高矿产资源利用透明度、简化矿权发放审批程序、增加地质勘探投入、储量评估方法与国际接轨、改善矿产资源行业投资环境、引进先进的勘探开采工艺、为偏远地区创造更多就业机会、保持矿物原料基地可持续发展等，哈国政府决定对现行《资源法》进行大规模修改。

2015年6月，哈国投资与发展部联合国家企业家管理局（ATAMEKEH）和哈国能源联合会（KAZENERGY），完成《矿产资源及矿产资源利用法（草案）》编制原则的制订，作为构建该法典的指导思想和框架。随后，由来自哈国家机关、联合会/社团、大型能源公司以及科研院所的专家共98人组成了新资源法草案编写工作组。在参考欧洲复兴开发银行、世界银行、经济合作与发展组织、英国邓迪大学报告中关于固体矿产和油气储量评估标准、授予资源使用权（地质研究、勘探以及开发矿权）、税收体系、废弃办法以及吸引外国投资方法的基础上，于2016年2月底完成了第一版草案，2016年5月对第一版草案进行了较大的修改并确定第二版草案。新资源法草案在正式交付哈萨克斯坦议会审

议表决前，开展了公众听证并广泛征求意见，2017年11月9日，哈国政府批准了新资源法草案，12月27日，总统签署了新资源法——《矿产资源及矿产资源利用法》。

02、《矿产资源及矿产资源利用法》要点解析

《矿产资源及矿产资源利用法》对《资源法》进行了实质性的修改，包括：1）总则；2）地质矿产资源利用；3）安全利用矿产资源；4）矿产资源利用领域的国家机关；5）与资源利用有关的争议、违反资源法的责任、资源利用与环境保护领域的国际合作；6）矿产资源地质研究；7）油气勘探；8）铀矿开采；9）固体矿产资源勘探与开采；10）矿产资源利用空间、手工采金业以及最终和过渡条款共10个部分。新资源法分为35章、278条，是一部比较完善的矿产资源利用领域的法规。因涉及与矿产资源领域的其他法律匹配等问题，《矿产资源及矿产资源利用法》自颁布之日起满6个月后生效。现行《资源法》在已签署的资源使用合同到期之前继续发挥法律效力。

2.1 编制矿产资源管理规划

矿产资源管理规划包括矿产资源利用现状以及不同领域的发展前景分析（地质学、行业先进方法、良好实践经验等），为投资者提供矿产资源利用相关领域发展方向、总体趋势的中期展望报告，其中包括：拟开展地质研究的区域，按照“先到先得”的原则提供除哈国家石油天然气公司（KMG）和哈原子能工业总公司（KAP）预留外的合同区范围和期限。建立勘探区块信息管理系统，其中包括探矿区边界、面积、坐标等信息。

根据国际矿业管理和实践经验，为提高勘探效率，单个固体矿产探矿许可证面积不得超过400平方千米（200个面积单元），油气勘探区块面积不得超过4800平方千米（2400个面积单元）。对勘探合同区的最大面积进行限制，不仅提高了地质勘探工作效率，也为有意向开展地质勘探工作的投资者创造了机会，避免出现合同区闲置。

2.2 最大限度简化矿产资源使用矿权发放审批程序，实施“先到先得”原则

新资源法最大限度地简化了固体矿产矿权发放审批程序，将现行资源使用合同修改为许可证形式，实施“先到先得”的原则。同时将原有的探矿权、采矿权审批程序中的15项简化为6项，取消招标流程、支付签字费等程序。固体矿产的勘探合同免除签字费、社会赞助、培训及科研义务等，但需支付许可证发放费，履行按年度递增的矿区使用费（租金）和最低投资义务要求。“先到先得”体现在矿权申请方面，主管机关根据资源使用者提交申请探矿权和采矿权的先后顺序进行审查，先提交的申请具有优先审核权，即如果先提交的申请符合条件，那么与后提交的申请中重叠的合同区将从后者扣除。

参与竞标是获得油气资源使用权的主要方式，但哈国家石油天然气公司可以通过直接谈判获得。新资源法对潜在的资源使用者支付能力及行业经验提出了要求。对油气资源利用实施合同制管理模式，取消许可证制度。有两种类型的油气资源使用合同，即勘探开发联合合同和开发合同。在勘探开发联合合同中明确勘探期结束进入开发期的条件。根据标准合同文本，主管机关与中标方可直接签署资源使用合同，无需国家审批（鉴定）及设计文件，可以在合同签署后编制各类设计文件并完成必要的国家审批。取消合同附件中的工作计划。合同中只反映最低义务工作量。对设计文件中影响地层能量状况的主要指标进行监控。油气勘探期免除资源使用者培训、社会赞助以及科研等义务，试采期内采出的油气，除自用外全部用于内销。

2.3 储量评价方法与国际接轨，执行储量国际报告标准体系

新资源法中矿产资源的储量评估被要求按照储量国际报告标准体系执行。固体矿产资源应用矿产储量国际报告标准委员会的储量评估方法；油气资源储量评估方法执行SPE-PRMS标准。储量评价体系与国际接轨，将提高矿产资源利用透明度和可预见性。

对于固体矿产资源，由授权的设计单位编写矿产资源量或储量报告，报告不需要国家批准，只需地质委员会复核资源量。固体矿产开采前，不需要重新计算矿产资源量，而是根据资源使用者的计划编制开采方案。在发现矿床时，应评价其资源量，资源量评估报告附在采矿许可申请文件包内，在完成评价的资源量范围内采矿。考虑到实际情况，新资源法对油气资源储量评价国际接轨问题设置了过渡期。在2023年以前，根据哈萨克斯坦相应的标准设计文件要求计算的地质储量及可采储量需要国家批准，作为合同义务，对设计文件中批准的产量进行直接监控；自2024年起，地质储量需要国家批准，并按照国际标准计算可采储量，对设计文件中影响地层能量状况的关键指标进行监控。储量国际报告标准体系强调矿产资源量是动态的，随着勘探开采工作量的变化以及新工艺的出现、经济评价指标的改变，资源量与储量是变化的。储量评价标准与国际接轨，为外国投资者、投资银行评价矿产资源量和储量提供了有利条件，提高了投资透明度，增加了投资吸引力。

2.4 消除资源使用过程中的行政障碍，缩减设计文件数量，优化审批程序

新资源法编写工作组对资源使用者与主管机关之间合同义务履行、相互关系协调、工作程序等问题进行了全面梳理，在新资源法中明确了消除行政管理障碍的措施，例如缩减设计文件数量、取消额外的设计文件报批过程、缩短设计文件审批周期等。在油气资源合同的勘探期，取消了评价工作阶段，不再要求报批评价设计文件。对油气普查勘探设计，如果设计中不包括钻井工作量，那么可以由资源使用者或是委托具有资质的设计单位（第三方）编写，不需要由国家审批，资源使用者只需告知能源部编制及批准勘探设计信息即可；若有钻井工作量，普查勘探设计应由具有资质的设计单位编写，且需要通过国家环保审查（鉴定），设计文件需能源部勘探开发委员会批准，不再由地质委员会审批。新资源法中，油气资源利用领域的设计文件有两类：一类是基础设计（方案）文件，包括普查勘探设计、试采方案（设计）、油气田开发方案、储量计算报告等；另一类是技术类设计（方案）文件，其名录参见矿产资源勘探开采过程中的系统、合理利用统一规范，例如地震采集设计、废弃方案等。

新资源法生效后哈国能源部勘探开发委员会审批设计文件的程序也将简化。设计文件通过能源部油气信息分析中心审核后，直接报勘探开发委员会批准，能源部履行监管主要开发指标的职责。而现行设计文件报批程序中，设计文件在通过工业生产安全、卫生防疫、环保及矿产资源合理利用方面的审批后，报能源部勘探开发委员会审核，最后由地质与资源利用委员会批准，审批周期较长，至少在8个月以上。压缩审批时限、减少审批事项、优化审批程序，在提高工作效率的同时，强化了国家的监管力度。