在南亚承包国际项目的关键点——以孟加拉铁路为例

要点

1、FIDIC红皮书在设计责任、分工等方面的界定不是特别清晰，由此引起的争议比较突出，而且关于设计的争议通常对承包商是不利的，对初涉国际市场的中国承包商来说更是如此。

2、项目工期索赔的工作重要的不是找到合同条款或理论依据，而是证据收集，包括各类施工记录及索赔事项与进度计划中关键路径的对比、关联度分析等，以证明索赔事项对项目的实质影响。

3、所在国能否接受中国政府融资，贷款利率或其他优惠条件非常重要，直接决定了项目是否成功落地。从长远来看，给予所在国更大的贷款优惠对推动中国铁路“走出去”有很大好处。

正文

作者：

任杰，中国中铁二院工程集团有限责任公司高级工程师

郭继文，中国中铁二院工程集团有限责任公司工程师

1项目概况

孟加拉国栋吉—派罗布•巴扎尔铁路增建二线工程（简称项目）属于国际竞争性招标项目（International Competitive Bidding，ICB），中国中铁二院工程集团有限责任公司（简称中铁二院）于2008年、2010年两次参与该项目的国际竞标工作。

2011年6月23日，孟加拉国铁道部签发中标函，中标合同金额2.02亿美元，中铁二院代表中国中铁股份有限公司执行。项目线路长度64 km，采用近期米轨（1000 mm），远期预留宽轨（1676 mm），最终形成米、宽套轨的轨距体系。

项目主要利益相关方见图1。

项目施工合同条件采用《多边开发银行协调版》（MDB 2006年版）“用于由雇主设计的建筑和工程”，在FIDIC（国际咨询工程师联合会）彩虹系列称为粉皮书，是在FIDIC红皮书（1999年版）基础上制定的，鉴于红皮书的经典地位，下文仍称为FIDIC红皮书。

项目各方的合同关系见图2。

项目开工日期为2011年11月2日，竣工日期为2015年12月31日，2016年2月25日，孟加拉国举行了隆重的开通典礼，项目已正式投入运营。

该项目最终取得了较好的经济效益，施工全周期未出现一例施工安全、环保、质量责任事故，在孟加拉国这样一个铁路产业链总体水平较低的国家取得如此成绩，实属不易。

2发挥设计龙头作用，做好优化设计

FIDIC红皮书施工合同虽然由业主或其代表工程师提供设计，但承包商也需承担大量设计义务，这些义务是通用条件4.1款［承包商的一般义务］（GCC 4.1［Contractor's General Obligations］）以及技术规范中明示的，也可能是国际工程惯例所隐含或暗示的。

FIDIC红皮书在设计责任、分工等方面的界定不是特别清晰，由此引起的争议比较突出，对初涉国际市场的中国承包商来说更是如此。

一般而言，关于设计的争议通常对承包商是不利的，因为根据FIDIC红皮书，承包商负有对工程师设计图纸的校核、验证和错误修正的义务，即使由于业主方提供的设计文件存在严重错误，也不会免除承包商应负的全部责任，通用条件3.1款［工程师的职责和权力］（GCC 3.1［Engineer's Duties and Authority］）以及4.7款［放线］（GCC 4.7［Setting Out］）对此都有相应说明。

在这些条款约束下，国外项目的承包商必须对工程师的勘察及地勘成果进行详细深入地复测及验证，并在此基础上完成详细施工图纸（Shop Drawings）报工程师批准。

由此可见，在国际工程项目中，承包商具有单纯的施工经验是远远不够的，具备总体设计能力将使承包商在项目实施中占据更大优势。承包商必须始终坚持将确保设计质量、分清设计责任作为一项重要工作常抓不懈，避免因为工程师设计图纸错误对承包商造成的不利影响。

结合部分中资公司在一些国家承揽工程项目的失败教训，团队利用自身优势，中标后通过设计团队组建、现场核对、技术专家组指导、后方设计人员支持等方面都把设计这一工作放在重要位置，不因为本项目属于施工合同项目而对设计校对有丝毫放松。

由于各分包商更擅长于具体施工，且各工程单元之间需要设计上的接口统筹协调，项目部组建初期，立即成立负责该项目的设计总体组，常驻现场的团队也配置了基本齐全的各专业设计人才。

项目实施过程中，项目部多次组织专家团队及设计人员在成都以及赴孟加拉国工程现场对重大技术方案、系统设计等进行指导、审查、论证，逐一破解设计和技术难题。

对于FIDIC红皮书施工项目，合同条件固然重要，但技术规范是指导施工全过程的直接依据，加强研读理解将有助于项目顺利推进，减少过程分歧与争端。

项目实施过程中，团队充分抓住工程师设计图纸的漏洞或缺陷，成功引导完成了数个重大优化设计，为整个项目带来了巨大的综合效益。

3风险管理

本项目除按照风险识别、评估、分级和对策措施等一般管理要素进行全过程管理以外，还有以下一些较为成功的经验：

1、项目开工前，聘请国际知名的品诚梅森律师事务所，对本项目风险进行了评估，提出了详尽的防范措施；

2、开工初期，邀请具有丰富海外工程实践经验的西南交通大学老师在驻地开展为期1个半月的FIDIC合同及英语等培训，为风险的全过程管理设置了一道“防火墙”；

3、在索赔的关键时期，邀请业内知名的国际工程专家来孟加拉国指导索赔工作；

4、鉴于个别中资公司在国际项目中忽视设计上游引领作用带来的不良后果，利用自身优势，紧紧抓住设计这个龙头不放，尽量消除由于设计不合理导致的各类风险。

4分包管理

如何对所在国及第三国的分包商进行有效的约束、控制和管理，是一个受诸多因素制约的普遍难题，没有一个放之四海而皆准的经典模式。根据项目实践，经验如下。

1、分包合同执行力和约束力

分包谈判及协议签订时，不宜只是按照FIDIC红皮书分包合同标准版简单约定背靠背的定性原则，宜在分包合同中拟定关于工期、质量、安全、环保等事项的定量或细化标准作为附加条款，否则将难以对分包商进行有效的过程管控。

2、坚决杜绝以包代管

以包代管甚至外挂资质的案例比比皆是，对于将国际化作为长期战略的中资公司来说是短视行为，有损于中国公司建立国际声誉。

从项目启动至收尾阶段，驻孟团队长期维持在20人左右，全面深入掌控设计及施工全过程管理，并严格管控分包商的再分包或层层分包行为。

3、带动有实力的分包商全方位成长提升

对于在工程所在国既有一定业内知名度，又在该国工程链条上拥有上中下游较为丰富的各类资源的分包商，承包商带动其不断提高管理和建造水平是双方互补共赢的内在选择，可以为双方后续项目的经营开发及实施奠定良好基础。

5环境保护及社会责任

亚洲开发银行贷款项目特别重视环保、拆迁及失地平民安置等工作，所以项目中承包商的环境监测管理工作一直贯穿于施工全过程。我方聘请了孟加拉国当地专业团队协助进行环境管理及艾滋病防范等工作。

对于未来由中方融资的国外项目，提供严格的环境管理制度，是中国政府和企业必须重视并能体现负责任的大国风范的重要举措。在履行对所在国环境保护、可持续发展、社会责任等方面的义务上应该坚持高标准，否则将留下中国公司对外扩张、掠夺资源、片面追求利润等负面影响，引起民众反感，可能造成适得其反的结局。

6变更及索赔管理

孟加拉国项目工程师一共签发7项变更指令，合同价格比中标合同金额增加约33%。软基处理变更及材料调差是该项目最终能够取得较好经济效益的关键因素，而材料调差则是我方能够应对所在国通货膨胀的决定性因素。

因此，在孟加拉国这样一个基础设施快速发展的新兴市场，在合同专用条件13.8款［因成本改变的调整］（PCC13.8［Adjustments for Changes in Cost］）中约定合理的调差公式无比重要。

我方通过变更及设计优化等一系列措施，本项目工程量总体上呈增加趋势，体现了FIDIC红皮书再测量合同的典型特点。同时，不可避免的也会出现一些“减量”项目，一方面是由于工程客观条件或业主要求引起的；另一方面是承包商基于每个投标单价的利润高低水平甚至个别预亏单项而刻意引导的。

本项目执行过程中对工程进度影响较大的主要包括异常不利的气候条件、罢工及软基处理等事件，我方通过不懈努力，延期索赔获得成功。基本掌握了国际工程中索赔的一系列流程、技巧，积累了宝贵的索赔经验，值得关注和思考方面如下：

（1）工程师在开工日期50 天之后才向我方交付控制点、水准点等，我方未依据通用条件4.7款［放线］（GCC 4.7［Setting Out］）规定及时发出索赔通知，丧失索赔权利；

（2）我方依据通用条件1.9款［延误的图纸或指示］（GCC1.9［Delayed Drawings or Instructions］）规定向工程师发出了预通知，但随后未进一步追踪并发出第二份索赔通知。

（3）项目工期索赔的有关经验教训表明，索赔工作重要的不是找到合同条款或理论依据，而是证据收集，包括各类施工记录及索赔事项与进度计划中关键路径的对比、关联度分析等，以证明索赔事项对项目的实质影响。

（4）关于罢工引起的工期索赔，双方争议焦点主要在于罢工是否构成通用条件19款［不可抗力］（GCC19［Force Majeure］）要素。工程师认为罢工在孟加拉国属于频发事件，只有当罢工频率高于过去几年统计平均数以上的部分才会被认可。

7技术标准对接

项目主要采用印度和欧美标准，完全未引用中国铁路相关标准。

根据FIDIC合同条件，满足技术规范中规定的技术标准的要求是承包商必须履行的义务，对于那些在标准规范中未曾涵盖的部分或者有分歧争议之处，承包商可充分加以利用。

最好能够在这些局部适时推出中国标准，一方面可以让业主和工程师进一步了解中国规范和标准的内涵和外延；另一方面有利于承包商采购并应用根据中国标准或规范生产、加工、制造的材料设备等“硬”产品和计算方法、模式、设计成果等“软”产品。

我方在本项目平面控制测量及高程控制测量的精度要求方面，鉴于该合同没有明确规定而说服工程师同意采用中国《新建铁路工程测量规范》中相应条款作为控制测量精度的依据。此外，在桩基计算、钢梁材料采购、加工等各方面也经工程师批准采用了中国规范和标准。

中国铁路“走出去”，必须要使中国标准“走出去”。而对于“走出去”，又有两种不同解读，其一是应全面输出中国标准；其二是中国标准要与所在国的国情、历史沿革、经济社会条件、地质地形特点相结合，“走出去”的同时实现中国标准本地化。

基于此项目的实践，建议在与“一带一路”版图内的国家洽谈铁路项目时，对于有国际大通道意义的重要铁路项目，坚持使用中国标准和体系。

8克服市场准入壁垒

孟加拉国政府在材料设备的市场准入方面一般不会给来自于他国的承包商制造明显障碍或壁垒。在满足技术规范具体要求的前提下，业主几乎不操控、不干涉承包商对主要材料、设备的采购，不存在甲供（控）料之说。

关于劳工，除合同通用条件6.1款［员工的雇用］（GCC6.1［Engagement of Staff and Labour］）鼓励承包商雇佣所在国员工这一众所周知的规定外，本项目专用条件并未对此作出限制性规定。包括中、韩、印等外国高层次员工，在孟加拉国办理工作签证都比较顺畅。

承包商在提取、使用本项目支付款中的外汇如美元、欧元等方面具有较大自由度。

由于孟加拉国建筑公司资质水平低、业绩少，该国近些年重大建设项目均实行国际竞争性招标，一定程度上表明在该国建筑施工行业没有实力型、垄断型企业出现，竞争较为激烈。

9属地化管理

中国公司要扎根孟加拉国持续经营开发、提高未来在孟加拉国市场的核心竞争力，不断提高盈利水平，必须做好属地化管理。需要从制度层面着手，完善一系列的薪酬、激励、培训、用工等制度。

本项目的工程师来自于澳大利亚雪山工程公司（SMEC），该公司在孟加拉国建筑市场上耕耘已久，在与孟加拉国政策、法律的融合度上可圈可点，本地化程度较高，其孟加拉国分公司有近700名员工。

该公司在孟承揽的勘察设计项目，几乎都是以SMEC牵头，而具体工作均联合或分包给当地及印度的几家公司，利益实现了最大化。其理念和本地化模式值得中资公司借鉴。

10对中国铁路“走出去”的借鉴与启示

1、政府层面

做好中国铁路技术标准和规范的翻译推介工作，要有专门机构对中国铁路成套的技术标准进行对外推广。

加强有关政策引导，避免中国铁路在他国恶性竞争、低价竞争，确保中国铁路有关企业在海外健康持续发展，维护中国铁路良好声誉。

从国家层面研究一整套铁路“走出去”在融资、环保、安置、有利于所在国可持续发展的高标准配套政策和约束机制，可以借鉴亚行或世行项目有关要求，真正实现与所在国互利共赢的局面。

建议梳理和整合在“走出去”过程中各环节审批或行政许可方面的政策。

中铁二院实施孟加拉国项目4年多来，深刻的体会是：所在国能否接受中国政府融资，贷款利率或其他优惠条件非常重要，直接决定了项目是否成功落地。从长远来看，给予所在国更大的贷款优惠对推动中国铁路“走出去”有很大好处。

2、行业层面

中资企业要在海外健康发展，必须从政府、行业层面建立一套完整的自律、合作机制，严格避免无序和恶性竞争。在这方面，各中资公司在不同国家进行恶性竞争的事例不胜枚举。在这样的大背景下，建立有效的行业自律机制非常必要。

各行业或者各中资公司所属母公司应加强对相应国家或地区的行业从业者或子、分公司进行有效整合，避免出现内部纷争。

宜在所在国组织成立内部商会，加强成员之间的联系、协调和交流，互通信息、资源共享，共同维护行业或中资公司整体利益。

中国铁路“走出去”的目标国家，绝大多数都在铁路设计、建造、装备制造方面处于落后水平。而一旦该国铁路建设市场成熟起来，其国内土建承包商也有能力承建大部分工程，此时，唯有创新和掌握核心技术才是中国企业不断占领市场的法宝，也是与其他铁路强国在各国竞争的基础。

近些年来，铁路行业的标准基本完善，但是缺乏将这些行业标准应用于不同国家的深入研究。个别行业标准与国际惯例尚未接轨，对于这些行业标准的修订迫在眉睫。

同时，也需要结合越来越多的海外工程实践，不断在其他国家推广、普及中国铁路行业标准，吸纳、提炼并修订、改进与国际主流有差距的地方，推动中国铁路的行业标准在不同国别差异化及本地化发展。