在地方债务高企，传统模式难以为继的背景下，自2014年始国务院及各部委在基建投资和公共服务领域力推的PPP模式给建筑业央企转型和业务增长带来了跑马圈地抢市场的机遇。据统计，截至2017年12月末，全国入库的PPP项目合计14,424个，累计投资额18.2万亿元，涉及实际财政支出责任类的PPP项目占到80%以上，其中央企牵头参与的PPP项目投资金额约5.7万亿，占总成交金额的59%。在PPP项目数量和规模出现四年的爆发式增长后，PPP相关风险也逐渐暴露无遗，在“降杠杆”、“减负债”、“防风险”的大势下，针对操作不规范、条件不具备、信息不完善的PPP项目在为期四个多月“最严清理”之后，公布的各地累计清理退库项目1695个，涉及投资额1.8万亿元；上报整改项目2005个，涉及投资额3.1万亿，二项合计近5万亿，不规范有风险的项目要清理出库，防风险促规范成为PPP可持续发展的重要基础。

为防止PPP模式被异化、泛化应用，控制地方政府债务风险，接连出台的财办金〔2017〕92号文《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》和国资发财管〔2017〕192号文《关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知》，财金〔2018〕23号《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》以及一行三会等五部委公布的《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》给PPP市场带来了巨大震动，层层加码，政策叠加表明中国PPP的发展已从设计阶段、爆发阶段进入到现今由量到质改变的规范发展阶段。

央企PPP业务有效发挥了投资带动作用，提升了市场规模，带动了产业链的协同发展，促进了结构调整和转型升级，但由于传统的人员结构、思维模式的以及运营能力弱等方面的先天不足和现实条件的制约,作为PPP社会资本方中坚力量的央企，若仍按传统的工程思维来实施PPP项目，PPP业务的巨量规模带来投资决策、风险管控、项目融资、运营管理隐含的风险也是巨大的。如何识别风险有效投资管控是当前央企开展PPP业务亟待需要解决的问题，根据政策导向，接下来的PPP业务只能在遵守192号文的前提下，收紧投资趋势，提高风险意识，规范风险识别和风险分担，理性审慎地开展PPP投资业务。

一、PPP业务风险解析

PPP投资是一个从资金流到物质流再到资金流的动态过程,是公共产品和公共服务创新供给的一种管理模式，这一动态过程也是风险丛生的，宏观与微观两个层面广泛存在的影响项目目标的不确定性很可能使PPP项目运营的实际情况与预期效果产生偏差，从而导致项目面临着政府与市场、现金流缺口、收益不足等全过程的和阶段性的潜在风险；在合作机制的设计、合同谈判、项目落地实施以及运营管理阶段不可避免地涉及诸多财务、会计、税务、法律等方面的风险。关于PPP模式的项目风险，国内外众多学者从不同程度和不同层面，从宏观到微观、从环境到项目进行的研究来看，基于风险层级归纳的PPP项目主要风险因素见下图。

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三、PPP业务风险排查

国务院国资委《关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知》要求开展存量PPP业务风险排查工作，要求中央企业要以问题为导向，围绕投资管控和存量项目可能潜在的风险，逐个项目进行排查并甄别风险，确保排查全覆盖，风险化解前，该停坚决停止，未开工项目不得开工。根据这一要求，央企PPP业务风险排查的主要目的是作为强化风险管理的有力抓手，着力于建立健全生命周期风险管理机制，有效防控业务风险,通过强化风险动态排查有效控制风险传导，保障PPP业务的健康发展。

风险排查主要内容主要应在以下五个方面：

1.投资管控情况梳理

对照192号文和本单位的投资管理有关规定，系统梳理投资管理制度体系和管理流程，查找PPP业务管控和风险防范等方面的薄弱环节，根据自身财务、资产和经营状况，提出企业PPP业务风险承受能力上限。

2.摸清项目基本情况

逐一排查存量项目，重点摸底PPP项目情况，梳理项目投资总额、建设和运营安排、项目回报方式及资金回收安排，项目公司出资安排、资金到位情况、已发生成本或完成投资情况等。排查项目在合法合规性等方面可能存在的风险，梳理项目纳入PPP项目库等情况，重点复核项目可行性研究情况，分析项目投资经济性和资金回收风险。

3.排查项目资金安排

根据项目融资方案和出资安排，梳理项目各合作方基本情况及履约能力，重点排查是否存在以债务性资金充当项目资本金、是否存在通过协议安排承担了本应由其他方承担风险的情况，如：是否按照在社会资本中的出资占比对项目提供担保，是否存在对其他方出资提供担保函、承诺函，是否由企业或系统内部其他单位对项目融资提供增信，是否为其他股权方承诺收益；已实施结构化融资的项目，是否明显存在风险收益分担不合理的情况，并分析实际风险分担情况。

4.辨别项目控制情况

认真研究项目合资合作协议、项目公司章程约定，结合股权出资比例、合作方投资性质（如财务性投资等）、与合作方关联关系，合作协议或章程约定，对项目融资、建设和运营的参与程度，风险回报分担机制，董事会或类似决策机构表决权比例、关键管理人员安排等情况，按照“实质重于形式”原则综合分析是否对项目具有实质控制。

5.认真开展减值测试

按照《企业会计准则》，对PPP项目形成的资产、形成的应收款和收益权、BOT项目形成的特许经营权等相关资产严格进行减值测试。

PPP项目的风险始终伴随项目运行的各个阶段，风险管理是PPP项目实施的重中之重，风险管理的主要内容是风险防范和风险共担构架体系设计，我们要树立全面风险管理的理念来对待项目风险管理，从运行阶段来看，从信息追踪项目到投标报价到合同谈判，从签约到融资到建设到运营到移交到税收等各个阶段去明确各方具体职责，确定与该项职责相关联的风险，加强风险预警、防范和规避，用全面风险管理的理念做好PPP业务的风险分析与系统控制。

风险设别和合理分担是PPP项目风险管理的核心，搞不清楚风险就不可能防范风险。风险识别应该根据风险的分类去寻找风险源的产生，按照项目类别、风险类别、项目阶段等划分方式，PPP项目风险可细化成多个类别，PPP项目风险的识别与分类是进行风险应对的前提，鉴于PPP项目风险具有明显的阶段性特征，按照运行阶段划分风险更有利于项目管理者有针对性的进行过程风险排查和过程风险管控，更清楚的知道风险在哪里？

PPP项目按运行划分为前期、建设期、运营期、贯彻全生命周期四个阶段，对应于各阶段按风险产生来源又划分为外生风险和内生风险两类。外生风险是由外部环境引起表现为宏观的风险，大多为不可控制的风险，需要投资人在项目推进过程中准备好预案，防止此类风险的发生；内生风险主要来自自身能控制表现为微观的风险，可以提前采取措施避免或减小此类风险的发生。项目外生风险一般由政府方承担，内生风险主要由社会资本方承担。

1.项目前期风险

前期外生风险来自投标初始合同状态的改变，在一个长期的执行过程中，由于合同的不完备性和外部环境的不确定性等原因，当合同约定的外在风险和不可抗力因素发生时，合同执行与合同条件不能平衡，投标时和合同谈判时初始的合同状态被打破，进而引起PPP参与各方之间的纠纷（绝大多数为费用补偿纠纷），此时需要通过变更、签证、补充协议等手段进行风险再分配，对原有合同状态进行补偿，使合同状态重新归于平衡。前期内生风险包括项目调查、政府信用风险调查不充分，入库办理及招投标流程不合规、PPP合同条款关键性风险分配不合理等方面。

PPP前期风险最终会归结为合同风险。PPP合同是一系列合同，其重要性在于通过风险识别在合同中来明确风险的承担主体，以达到合理分配风险的目的。央企PPP投资需要上报总部集中决策，决策期限和流程较长，一般要在投标前至少2～3个月上报可研，这时要投标的项目PPP实施方案和招标文件往往还没有出来，加之目前PPP项目招标文件尚无标准文本可循，在这种情况下，项目前期的风险识别流于形式和流程，项目投资评审决策也只是单纯看表面财务指标而忽视对项目风险和收益的定量测算，将项目的风险敞口留给了中标后签订的PPP合同。为在以后签订的合同中体现“权责对等原则”合理分配风险，就需根据风险清单在PPP合同中设立风险配置条款及相应的调整机制并体现建设、运营及移交不同运行阶段的动态特征和风险权重，项目前期风险清单见表1。