PPP是适应国家治理现代化、让市场起决定性作用、加快转变政府职能、建立现代财政制度和推动城镇化健康发展要求的一次重大体制机制变革。我国从2013年推动新一轮PPP，三年多来取得了显著成绩。统计显示，截至2017年上半年，全国PPP入库项目13554个，累计投资额16.3万亿元，约每个项目投资12亿元，项目数量和投资规模持续扩大。2016年通过物有所值定量评价的335个PPP示范项目，与传统投融资模式相比，在全生命周期内，平均每个项目节省政府投入约3.8亿元；同时，第三批示范项目平均落地周期11个月，比前两批缩短了4个月。

一、存在的问题

（一）PPP缺乏顶层设计和法律制度保障。

在中央层面，PPP的管理部门主要有财政部和国家发改委，尽管两部委以公共服务领域和基础设施领域相区分，但公共服务和基础设施本身就存在交叉，财政部和发改委各设各的咨询机构库和专家库，各提各的要求，地方政府在实际工作中存在混淆错乱。

在法律依据上，现行《政府采购法》和《招投标法》等法律法规存在冲突。在目前PPP招标采购实践中，多数地方按照《政府采购法》进行政府采购，由财政部门监管，但也有地方按照《招标投标法》进行招标，由发改、建设部门主导。

2016年8月，国家发展改革委下发了《关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知》（发改投资〔2016〕1744号），强调：“对确定采用PPP模式的项目，要按照《招标投标法》等法律法规，通过公开招标、邀请招标等多种方式，公平择优选择具有相应管理经验、专业能力、融资实力以及信用状况良好的社会资本作为合作伙伴”，再次强调发改委主导权和《招标投标法》的法律依据。值得注意的是，此文件抄送范围包括：国土资源部、环境保护部、住房城乡建设部、交通运输部、水利部、农业部、林业局、旅游局、银监会、证监会、保监会、能源局、海洋局、铁路局、民航局、铁路总公司，但没有抄送给财政部。

财政部为解决PPP政府采购法律依据问题，于2014年发了两个规范性文件，即《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》、《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》。国家发改委会同财政部、住建部、交通部、水利部、人民银行在2015年出台了规章《基础设施和公用事业特许经营管理办法》。因此，有关PPP的部委文件层次都较低，权威性不足。

（二）PPP专业人才缺乏，运作程序欠规范。

PPP整个流程涉及工程、财务、法律、采购等领域，无论是政府监管部门、行业管理部门，还是金融机构、工程行业、咨询机构，由于在短时间内大干快上，缺乏相应的人才储备，造成决策程序、操作程序的不规范，由此带来隐患。许多PPP项目的物有所值和财政可承受能力论证往往流于形式，先有“定论”，再有“双论”。PPP严格来讲，应有标准的立项流程和明确的风险收益分析，是由政府通过公开竞争为主的方式选择社会资本而确立的项目，PPP项目中风险由各参与方共同承担。

（三）PPP市场监管不到位，存在变异情形。

融资落地成为地方政府最首要的目标，PPP在实践中往往与其提升公共服务供给的根本目标发生背离。有的地方把纯粹的工程建设项目包装成所谓的“政府购买服务”，由此带来了地方债务的风险；有的漠视监管政策要求，违规进行担保承诺回购。如果不能得到有效解决，将直接影响PPP的持续健康发展。“伪PPP项目”，没有专业运营商，只有产业基金、金融服务等财务投资者，这些投资者不承担风险，政府保证其投资回报，存在明股实债、保底承诺和建设-移交（BT）等特征。而在财政困难的地方，如果把PPP仅仅作为化解地方债务的办法，只是把地方政府负债从形式上转化成政府控制的国有企业的负债，最终还是要地方政府兜底，仍然无法削减后期财政预算支出的风险。

二、解决问题的建议

（一）从更高的站位，深刻理解PPP的战略意义。

PPP是一次重大的体制机制变革，PPP是公共服务供给机制的重大创新。按照PPP模式，政府通过公开竞争择优的方式，选取社会资本，在权责对等、风险分担的前提下，让社会资本提供更加高效优质的公共服务。不同部门、不同地方对于PPP有着不同的政策目标和价值取向。从国家层面来说，PPP事关转变政府职能，推进国家治理现代化，实现公共服务供给提质增效；从财政部门来说，主要政策目标在于，完善财政管理方式，防范和化解地方政府债务风险等；从发改部门来说，主要政策目标是促进投融资体制改革，扩大投资，稳定经济增长等；从地方政府来说，主要政策目标是增加公共服务和产品供给，以PPP模式作为替代融资渠道，缓解债务压力等。经济发达地区更加注重PPP对政府职能转变和治理体系现代化，经济落后地区更加注重融资功能和项目推进。

PPP事关改革发展的关键领域和关键环节。从制度层面上，有供给侧结构性改革和混合所有制改革，让市场在资源配置中起决定性作用，让政府更好地发挥作用；从模式层面上，有循环经济、海绵城市和特色小镇；从行业层面上，有环境治理、清洁能源、医疗养老和绿色农业。

要澄清和避免仅仅把PPP视为化解地方政府债务解决融资问题的一种办法，从更高层次上去理解中央推出PPP的战略意图。PPP同时也是社会治理模式的转变，是发展混合所有制的方法，是提高社会公共产品供给能力和运营效率的办法。

（二）在地方政府建立PPP决策咨询委员会，推进决策科学化民主化。

在城市市区两级设立PPP项目决策咨询委员会，由有关政府职能部门（财政、发改）、行业主管部门（建设、市政）、业内工程、财务、法律专家等组成，开展PPP项目总体规划研究，为PPP决策提供重要咨询参考意见。同时，整合各级各部门主管领域以内的数据、资料和信息，打破信息孤岛，加强部门协同和分工合作。由于PPP项目复杂性，前期工作通常在一年以上时间，成立委员会有助于协调各相关部门和机构做深做细前期工作，把发改部门的立项和投融资，把财政部门的预算安排和政府采购管理，把行业主管部门的行业管理需求，有委员会的框架下，更好地协同起来，提出各方协调一致的方案。

建立PPP项目决策咨询委员会还有助于克服地方政府和部门领导任期因素，保持项目决策的稳定性。通过委员会机制，组织各相关部门和行业专家等专业人士对PPP项目进行全面的评价和风险评估，建立科学民主的决策机制。