在2006年和2018年两次中非合作论坛北京峰会的推动下，中非产业园区从机制化发展进入规模化快速发展阶段。目前，中非共建产业园几乎遍布所有与中国建交的非洲国家。园区建设也面临许多问题与挑战，需要中非双方政府在国家经济政策的主导下，合理推进共建产业园的发展，加强产能合作对话，共同理顺发展思路，协同制定产业发展政策。

一、中非共建产业园的发展历程

（一）肇始阶段

中非共建产业园最初是由贸易企业创造的新合作模式。进入新世纪，中国在非贸易企业不断增加，竞争激烈，利润下降。同时，欧美对中国产品实行配额限制，而非洲不受西方配额限制，并享有关税减免，只能就地建厂。2002年，河南国基集团在塞拉利昂建设工业园，是可查的最早案例。

第二种模式是依托贸易促进中心形成工业园。20世纪80年代，中国商务部曾依托各省商务厅在非洲11个国家建立贸促中心，贸促中心逐渐成为所在省内企业投资非洲的桥梁，尼日利亚、乌干达、喀麦隆、坦桑尼亚、埃塞俄比亚等国先后由此形成工业园或者加工区。

第三种模式是由中国大型企业主导的工业园。大型企业最初在非洲从事资源开发，需要上下游产业链条的支持，而非洲相关产业缺失，服务大型企业的上下游企业随之进入非洲，自发形成工业园区。2003年，中国有色集团在赞比亚建立中国第一个国外有色工业园区。

第四种模式是非洲政府邀请中国企业建设工业园，得到积极回应。1994年埃及总统穆巴拉克访华时提出由天津开发区与埃及共建工业园区。2003年，天津开发区的泰达集团独资购买了一平方公里土地，独立建设苏伊士工业园。

（二）机制化发展阶段

2006年，中非合作论坛北京峰会宣布《中非合作论坛——北京行动计划》，支持中国企业在非洲国家建立3—5个境外经济贸易合作区。此后，中非陆续签署双边促进和保护投资协定、避免双重征税协定，对双方的投资企业在许可手续、物品通关、人员出入境等方面给予必要的便利。另外，中国政府成立了中非发展基金，鼓励和支持企业到非洲投资建厂。

在中非合作论坛政策的推动下，埃塞俄比亚东方工业园等七个产业园入选中国商务部境外经贸合作区项目。同时，更多投资者在非洲建设产业园区。2009年，天唐集团在乌干达注册建设天唐工业园，山东新光集团在南非建设纺织工业园，生产的毛毯等产品占据了南部非洲国家市场的30%。2010年，中石油在乍得开工建设阳光国际工业园。2012年，安徽省外经建设公司在莫桑比克投资开发贝拉经贸合作区，绍兴景瑞服饰有限公司建设多哥国际商贸中心。2013年，招商局集团规划建设巴加莫约临港产业区，青岛瑞昌棉业有限公司在赞比亚建设农产品加工合作园区。2014年初，河北钢铁等十几家企业与南非林波波省政府签约，规划建设非洲最大规模的钢铁城，青岛恒顺众昇等企业与津巴布韦政府签署了建设铂金锂铌冶金特区和工业园的协议。2015年，华坚集团在埃塞俄比亚建设国际轻工业城，中国港湾工程有限责任公司在科特迪瓦政府建设高科技工业园区，中地海外集团开工建设塞内加尔综合工业园区。2016年，中国路桥公司与刚果（布）签署黑角港项目。2017年，北汽集团投资八亿美元在南非的库哈兴建工业园。

（三）建设经济特区阶段

2018年中非论坛北京峰会宣布了中非合作的八大行动，宣布将新建和升级一批经贸合作区，推动中国企业未来三年对非洲投资不少于100亿美元。峰会还宣布“将‘一带一路’同联合国2030年可持续发展议程、非盟《2063年议程》和非洲各国发展战略紧密对接”。签署共建“一带一路”备忘录的非洲国家达到了37个。

为解决产能合作面临的瓶颈问题，中非双方决定实施设施联通行动、贸易便利行动、能力建设行动。中国政府宣布“继续加强和非洲国家本币结算合作，发挥中非发展基金、中非产能基金、非洲中小企业发展专项贷款作用”。习近平在论坛主旨讲话中宣布再向非洲提供600亿美元的资金支持。

在各项政策的带动下，中非共建产业园进入特区建设阶段。工业制造园区、物流园区、临港经济园区、高技术园区等各种类型的产业园区陆续启动。2018年初，中资企业参与的黑角工业园区升级为中刚国家级合作项目的经济特区。2018年7月，中建材赞比亚工业园举行竣工投产仪式。2018年11月，中车集团在南非成立联合研发中心。2018年底，中交集团承建的埃塞俄比亚季马工业园竣工。

二、面临的问题

（一）非洲国家存在的问题

第一，非洲国家普遍存在投资安全问题。政权更迭、部族冲突、军事冲突和恐怖袭击等风险高。

第二，非洲存在金融环境问题。当地市场融资成本高昂，很多国家利率高于15%。同时，非洲国家的信用等级低，投资者很难以非洲资产做抵押。另外，汇率不稳定，经常发生金融动荡，外汇管制频繁。

第三，非洲基础设施落后。电力供应、建设材料供应、社会服务、医疗覆盖缺乏，在软硬件环境方面也存在较大不足，法律和建设生产标准的适用性、贸易便利化、关税减免政策的落实、劳工待遇规定苛刻和劳动力素质等问题突出。

第四，非洲国家政治不稳定，缺乏长期经济规划。面对长期利益和短期利益、共同利益和单方利益发生冲突时，一些非洲国家政策朝令夕改。同时，非洲国家政治和经济命脉仍然受到西方控制，内外政策自主性不足，经济政策呈现多变特征。

（二）投资运营方存在的问题

第一，产业园多数是由企业自发兴建，之间缺乏沟通协调，竞争激烈。同时，发展模式单一，行业性质多为工业制造，同质竞争问题突出。

第二，产业园投资方往往只考虑了规划、建设、运营、服务中的部分环节，对协调工作的难度缺乏充足认识。园区施工单位对工业制造业缺乏专业性的深入认识，园区内的厂区、生活区、商业区的设计往往不符合入园企业需求。产业园多数是由单一企业投资，存在重建设而轻运营问题。前期规划和建设阶段缺少专业化的运营企业参与。

第三，投资建设企业往往只关注生产环节上的要素，忽略安全、市场环境、金融、商业、物流等工业生产链条之外的关键要素，忽视当地社会安全、司法公正性、金融自由度、投资和商业便利性、物流成本、劳工生产率等因素。

第四，多数产业园的运营方就是建设方，园区管理经验不足，产业园直接借用国内的建设经验，从设计图纸到管理规则都直接复制。运营方管理意识强，服务意识差，但园区管委会在非洲很难获得国内地方政府赋予的部分行政权力，其管理条例甚至违反当地法律。

（三）入园企业的问题

第一，国际化问题。很多中国企业缺乏符合非洲特性的国际化经验，难以解决中非经营环境差异性造成的各种问题。同时，中国企业进入非洲的时间不长，较多从事商贸、能矿开发、承包工程，缺乏制造业领域的经验积累。

第二，本地化问题。中国企业面临管理属地化和员工本地化的双重挑战。中国企业不同程度存在国企集权式、私企家族式管理问题，企业管理属地化尚存差距，而非洲多数国家都制定了相关法律，对外资企业雇佣当地员工的比例有硬性要求。

第三，合规问题。非洲国家治理能力不足，而中国政府对境外中资企业的管理工作还跟不上中非合作快速发展的步伐。一些中资企业不珍惜企业品牌声誉，出现了偷漏税、签订虚假合同、使用劣质材料、生产假冒伪劣产品等问题。

三、解决思路

首先，中国政府应对产业园加强规划和指导，对境外产业园建设进行统一规划，使产业园布局更符合中非合作的战略需求，推动产业规划更符合非洲各国的现实条件。应该集中力量，推动重点项目的实施，按照产业园和特区发展的基本规律，提前布局重点项目，加大政策扶持力度。

其次，统一协调管理工作。中国企业在非洲运营的产业园已经有30多个，正在规划和建设的有70多个。对海外园区的管理工作中，各级政府和不同部门处于“政出多门，多头管理”的状态，政府应将产能合作提升到国家战略层面，由相关部门统一协调境外产业园的政策。

再次，加强与非洲国家的协调工作。非洲国家政府管理部门的理念、措施、机制方面都相对不成熟，而投资企业没有能力推动非洲政府改善和提高行政管理水平，中国政府部门应主动帮助非洲国家理顺发展思路，提升管理和服务水平。

最后，帮助企业应对金融困难。相关部门应合理安排无偿援款，发挥小钱办大事的效应，重点支持园区规划、当地员工培训、改善投资环境。合理规划两优贷款项目，推动重点项目。推动金融创新，探索外保内贷的新模式。推动银行和保险等国内金融机构走进产业园。