一、基本背景
（一）国开行、农发行和进出口银行是传统3家政策性金融机构
除6家国有大行（工农中建交以及邮储）、12家股份行、134家城商行、19家民营银行、39家外资银行以及3883家农村金融机构外，中国的银行体系中还有几类比较特殊的机构，即1家开发性金融机构（国家开发银行）、2家政策性银行（中国农业发展银行和中国进出口银行）、1家邮储银行以及1家住房储蓄银行（中德住房储蓄银行）。目前银保监会对3家银行采取“一行一策”的监管思路（每家银行均有一部专门的政策文件进行约束），其中国开行已被定性为开发性金融机构（即国家开发银行），另外两家依然被认定为政策性金融机构。
（二）国务院金融委第8次会议提及政策性金融机构
2019年9月27日国务院金融委召开第8次会议，除强调加快构建商业银行资本补充长效机制、重点支持中小银行补充资本外，还专门提及政策性金融机构，即发挥好政策性金融机构在经济转型升级和高质量发展中的逆周期调节作用。这里的政策性金融机构便主要指以上3家。
二、政策性金融机构可以做什么？
国务院金融委何以在一次会议中单独提及政策性金融机构，并对其寄予厚望呢？
（一）历史上来看，每一次经济下行都是政策性银行的机会
国开行在每一次经济下行或低迷时均能发挥出应有的作用，这一作用可以被理解为目前的“逆周期调节”职能。
1、2008年金融危机期间，国开行开创并深度参与的地方政府融资平台打开了基建浪潮的大门
国开行所开创的“地方融资平台”、“捆绑贷款”、“先贷款后开发”三种模式有效地解决了地方政府的财政问题，不仅为地方政府融资拓宽了思路，也打开了地方政府开启基建浪潮的大门。可以说在2015年之前，地方政府融资平台和国开行创建了双赢的局面。例如，在2009年以来地方融资平台公司开始进入大规模举债的阶段，国开行的发债规模也史无前例地创出新高，屡屡成为各类地方政府基建的影子。这也推动了中国经济在2009-2012年期间的短暂回暖，基建在其中起到不小的作用，国开行的力量更是不容小觑。
2、2015年经济低迷时，国开行主导的棚改项目成为又一剂猛药
2015年，全国经济在前一轮高潮中逐渐冷却，重新陷入长达一年半的低迷状态，名义GDP大幅下降。为此，中央提出三年棚改计划任务，对对冲经济的低迷，于2005年深度参与辽宁棚改项目的国开行此时再次成为主角。但是，中央提出2015-2017年完成1800万套的棚改任务，2017年进一步明确2018-2020年再改造1500万套。而仅仅参与一省棚改项目的国开行也显得有点力不从心。于是2015年央行创设了PSL（抵押补充贷款）工具，专门用于国开行进行棚改项目建设，国开行也通过棚改区项目的不断抵押向央行申请PSL，再将获得资金转移至安置居民，那些拿到货币化安置补偿款的居民进一步去炒作房地产，这也就是我们过去和现在所经历的棚改货币化。显然2008年的金融危机和2015年的经济下行使国开行深刻地影响到中国经济的方方面面，可以说每一次经济下行，似乎都是国开行成为主角的机会。那这一次政策性金融的再次被寄予厚望，我们又该有怎样的期待呢？由于进出口银行和农发行被定性为政策性金融机构（国开行属于开发性机构），因此在这次逆周期调节中，预计进出口银行和农发行会起到不小的作用，而目前所谓的普惠金融、扶贫、绿色金融、一带一路等等均需要这两家银行的深度参与。
（二）既帮助地方政府融资，亦帮助地方政府化解债务风险
以上在经济下行时，国开行常常起到帮助地方政府融资的作用，同时这两年来在债务无法持续加大的情况下，国开行也在尝试帮助地方政府化解债务风险。事实上，化解债务风险本身便是一种融资方式，因此债券压力减轻的地方政府将更有动力去进行融资，同时在低利率环境下，国开行本身也有动力去这样做。财政部在化解地方政府债务风险方面给出6种方式，即财政资金偿还、出让政府股权及经营性国有资产权益偿还、利用项目结转资金和经营收入偿还、合规转化为经营性债务、借新还旧或展期等、破产重整或清算等等，而国开行的参与方式主要是其中的借新还旧或展期等。目前关于国开行参与化解地方政府债务风险的区域主要有江苏镇江、湖南湘潭、湖南常德、湖北、山西、青海、贵州遵义以及湖南永州等等，虽不具有普遍性，但是对于债务压力较大的地区，国开行的确在积极参与。
三、政策性银行简史
（一）财务与综合经营维度：三家政策性银行相当于一家工商银行
1、三家银行总资产规模合计超过27万亿，其中国开行超过16万亿元
截至2018年底，国开行、进出口银行和农业发展银行的总资产规模分别达到16.18万亿元、4.19万亿元和6.85万亿元，合计达到27.23万亿元（2013年三家银行的总资产规模还仅为2.12万亿元），几乎相当于一家工商银行的体量（2018年底总资产规模为27.67万亿元），较建设银行的23.22万亿还高出4万亿元。其中，以总资产规模排名来看，国家开发行、农业发展银行和进出口银行分别排名全国银行业第5位、第10位和第15位。
2、三家银行总贷款余额超过20万亿元，发行债券逼近16万亿元
截至2018年底，国开行、农发行和进出口银行的贷款余额分别为11.68万亿元、3.18万亿元和5.14万亿元，合计达到20万亿元，占金融机构全部贷款余额的15%左右。政策性银行在债券市场中的地位甚至不亚于国债，如2018年底国开行、农发行和进出口银行的债券余额分别达到9.11万亿元、2.60万亿元和4.20万亿元，合计达到16万亿元，分别占债券市场全部存量和利率债存量的20%和37左右。
3、国开行已拥有6家子公司，战略布局已非常惊人
在综合经营方面，三家银行中以国开行为主，其余两家几乎未有布局。国开行参与综合化经营的时间比较早，1998年国开行管理第一只基金（即中瑞基金），2006年国开行和苏州工业园区共同组建了国内第一支母基金，2007年成立中非发展基金成立。2008年，国开行改制时采取一拖二的模式，即商业银行为主体、附带两家子公司（国开金融和国开证券）。后续零起步的国开证券以收购中航集团的中航证券为契机正式启动发展。截止目前国开行已拥有国开金融（负责直接股权投资）、国开发展基金（负责非证券业务的投资管理与咨询）、中非发展基金（负责基金投资与管理）、国银金融租赁（负责航空基础设施船舶等租赁）、国开证券以及浩迅集团等6家子公司。
（二）历史演变维度：金融体系改革背景下政策性职能的剥离与亚洲金融危机的冲击
1、1979年，邓小平在中共省、市、自治区党委第一书记座谈会上第一次提出，“要把银行真正办成银行”。
2、1984年开始，国务院开始将央行的商业性职能进行剥离，相应工行、农行、中行、建行以及中国人民保险相继从央行脱离，但此时的央行以及新成立的四大行均承担一定的政策性职能。
3、1993年十四届三中全会决定成立三家政策性银行，承担原中国人民银行和四大行的政策性职能。具体来看，国开行、进出口银行与农发行分别于1994年4月14日、1994年7月1日以及1994年11月8日成立，且均直属国务院领导。
4、1997-1998年亚洲金融危机不仅冲击了国有大行和中国南方的很多中小金融机构，政策性银行也未能幸免，甚至更为严重，国开行当时的不良率高达40%以上，这期间四大AMC起到不小的作用。例如，信达资产当时接手了国开行1625亿不良资产中的1000亿，再加上债转股处置的188亿，国开行共有1188亿元的不良资产得到清理，其不良率大幅降至2%以下。2012年8月高坚先生从国开行退休。2013年，陈元卸任国开行董事长，原交通银行董事长胡怀邦继任国开行党委书记和董事长，国开行陈元和高坚时代告一段落。与此相对应得时，关于政策性银行的金融体制改革也正式登上舞台。
（三）真正变革维度：国开行引领三大政策性银行进入“一行一策”新模式
1、国开行提出“开发性金融”概念
进入2003年以来，三大政策性银行（特别是其中的国开行）便尝试主动进行转型。例如，2003年5月，为区分农业发银行和进出口银行，陈元在国开行内部工作会上，首次提出“开发性金融”概念。本来这一进程应该得以延续，但适逢2007-2008年金融危机，政策性银行的变革工作有所搁置。
2、2013年政策性银行变革工作得以重启
财政部在2013年对政策性银行进行调研时，称政策性银行普遍没有建立有效的公司治理机制，董事会尚未真正建立，治理结构不完善，缺乏科学、规范的决策机制和有效的制衡机制，对业务拓宽和规模扩张缺乏有效的制衡。在此背景下，2013年的十八届三中全会明确提出“推进政策性金融机构改革”，2014年国家开银行深化改革工作正式启动。相应的2015年银监会体系中原负责政策性银行监管的银行监管四部在本次改革过程中更名为政策银行部。
3、2015年确定1家开发性金融机构、2家政策性金融机构
2015年4月12日，中国政府网明确将国开行定位为开发性金融机构，并将农发行和进出口银行定位为政策性金融机构。2017年11月15日，银监会发布《国家开发银行监督管理办法》、《中国进出口银行监督管理办法》、《中国农业发展银行监督管理办法》等三份监督管理办法，首次对三家银行制定专门监管制度，“一行一策”的体系正式形成。
四、国开行简史
在国开行成立的第三年，也即1997-1998年亚洲金融危机期间，遭受资产质量重创的国开行迎来了两位关键人物，即行长陈元和副行长高坚，而我们熟悉的地方融资平台以及政策性金融债就始于他们之手。
（一）国开行行长陈元：“地方政府融资平台、捆绑贷款、先贷款后开发的土地出让收益质押”之父
1、执掌国家开发银行长达15年，具有非常强的号召力
第一，中共元老陈云先生的长子陈元先生（1945年出生），分别于1984-1988年担任北京市委常委、1988-1998年开始担任中国人民银行副行长、1998年-2008年担任国开行行长、2008-2013年担任国家开发银行董事长，执掌国开行长达15年。第二，陈云先生在1984-1988年担任北京市委常委时，牵头主持了“中国经济运行”专题研究，并组织北京青年经济研究会，当时里面的成员包括后来的央行行长周小川和国务院副总理马凯。
2、四大AMC和债券市场的发展让国开行轻装上阵
由于国开行背负历史重担，在遇上亚洲金融危机时，和其它金融机构一样，面临非常严重的资产质量问题（不良贷款率高达40%），甚至可以濒临破产的局面。1999年成立的信达资产在解决国有大行不良的同时，也承接了国开行近1200亿元的不良资产，才使得国开行轻装上阵。
3、创新“地方融资平台”、“捆绑贷款”、“先贷款后开发”三种模式
在1994年的分税制改革以及1997-1998年亚洲金融危机的背景下，地方政府面临极大的财政困境和融资问题，可以说催生了国开行的发展契机。1998年8月，国开行行长陈元与安徽省长回良玉签署国开行与安徽省投融服务合作协议，开启创新之路：
（1）创立“地方融资平台”模式，即成立芜湖建设投资有限公司。其中，芜湖市政府将土地储备、高速公路等优质资产注入芜湖建投，然后芜湖建投以这些资产作为抵押品，向国开行申请贷款，地方政府无须进行担保（后续逐渐演变为地方政府及各部门进行隐性担保的模式）。
（2）创建“捆绑贷款”模式，即将财务质量层次不齐的项目捆绑在一起，打包申请贷款，这样可以解决质量较差项目无法独立进行融资的问题。
（3）创立“先贷款后开发的土地出让收益质押”模式，即以未来的土地出让收益质押作为主要还款保证来进行融资的模式。可以说以上三种创新模式在随后近二十年的时间里经过各类变换，普遍存在金融体系之中，国开行也成为中国基建和城镇化的代名词，且主要集中于2003-2005年期间。例如，（1）2003年6月，国开行与天津市签署500亿元的贷款合同，用以支持滨海新区建设（当时的天津市委书记也是后来的银监会主席、即戴相龙）。同年国开行建议苏州市政府以平台的名义发行地方政府平台债券。（2）2005年1月，国开行与辽宁省政府签署500亿开发性金融软贷款额度和10亿元的技术援助贷款，用以支持棚户区改造。这个棚户区改造直接影响了中国经济近15年。
（二）国开行副行长高坚：中国债券之父
高坚先生（1949年8月出生）从财政部财政科学研究所财政学专业毕业后，便长期在财政部从事债券市场管理（1997年被派去美国哈佛大学学习）。1998年10月高坚被同年来到国开行的陈元行长请到国开行工作，任总经济师兼资金局局长，负责国家开行的资金筹集，这一工作让高坚开始着力推动国开债的市场化发行。目前的政策性金融债也主要以国开行为主，也成为政策性银行的主要资金来源，甚至和国债几乎处于同等的市场地位，可以说这一成绩和高坚先生的工作是分不开的。
1、推动国开债的市场化发行
虽然1996国债完成市场化发行化，国开行原资金局副局长高兴国便表示积极向财政部学习，市场化发行政策性金融债，但直至1998年陈元先生才第一次提出“债券银行”的概念，在之后的两年时间里，陈元和高坚一直为此奔走。1998年国开行向财政部的国债和基本建设司上报了市场化发债请求，但基本建设表示不同意（国债司同意）。但陈元行长当时选择执行国债司的方案，1998年9月国开行首次在银行间市场采取公开招标方式发行，1999年国开行发债的市场化程度达到90%，2000年基本完全通过市场招标发行。
2、债券创新之
1：首次推出长期限浮动利率债券，开启掉期交易的先河
1994年4月，国开行首次推出10年期浮动利率债券（之前国债和国开债大都是固定利率且期限在3年以下），其基准利率为一年期定期存款利率。在此基础上，国开行的浮动利率基准进一步扩展至货币市场领域，2004年国开行推出7天回购利率为基准的新型浮动利率债券，2007年首次发行以Shibor为基准的5年期浮动利率债券。由于国开行拥有较大的浮动利率债券存量，自然而然成为了固定利率和浮动利率之间的做市商，开启了掉期交易的先河。
3、债券创新之2：首次在债券市场创新引入含权债和次级债概念
2001年12月，国开行首次在在银行间债券市场推出投资人具有选择权的债券（当时主管部门反对使用“次级债”这一表述），这是债券市场首次引入了期权的概念。2002年6月，国开行在银行间市场再次推出含权的发行人普通选择权债券，并参照次级债进行结构化设计（规定发行人有权提前赎回、偿还顺序位列普通债券之后）。要知道直至2004年央行和银监会才共同制定《商业银行次级债券发行管理办法》，其中规定的次级债结构完全借鉴了国开行的模式。
4、债券创新之3：推出首单信贷资产证券化产品
2004-2005年，陈元先生和高坚先生两次拜访当时的央行行长周小川，希望将国开行作为资产证券化试点单位，获得周小川的认可，当时央行还为此成立一个多部门的资产证券化领导小组，并决定由国开行和建行分别作为信贷资产证券化（ABS）和住房抵押贷款的资产证券化（MBS）试点单位。2005年12月，国开行发行了“开元”信贷资产支持证券，并在2012年重启后发行了第一单资产证券化产品。值得一提的是，国开行在进行ABS试点时还开创了SPT方案模式（即特殊目的信托），而非国际上通行的SPV模式，即通过信托的方法来做，当时由于银监会不允许银行购买次级档、证监会不允许证券机构用自有资金购买次级档、保监会不允许保险机构购买次级档，因此非常无奈得是，国开行发行的ABS次级档虽然有高达30%的回报却只能卖给一家非金融企业。
5、债券创新之4：结构化的PPP融资模式的先驱者
2000年6月，高坚先生见到上海市市长冯国勤时，提出了更广泛的将社会资金用于基础设施建设的建议，即证券化理念的融资方式，得到了冯市长和陈元行长的认可，国开行上海分行为此还做出一个正式方案，这就是后来所谓的结构化PPP融资模式。
