资源型国有企业摆脱转型困境的路径选择

摘要：在资源环境与体制机制约束的双重压力下，产能过剩的"屡化不解"与低效企业的"退出困境"是阻碍国有资源型企业转型发展的主要障碍。应在决策层对供给侧结构性改革与深化国有企业改革顶层设计的基础上，明确资源型国有企业转型发展的定位与方向，这意味着以结构优化为主要内容、从完善产业结构与所有制结构两个层面推进的资源型国有企业深化改革，是实现企业转型发展的路径选择。在此基础上，还应从政府职能转型与完善市场机制两个层面采取措施，加快推进国有资源型企业转型发展。

关键词：

当前， 我国经济发展进入经济增速换挡期、结构调整阵痛期与前期刺激政策消化期“三期叠加”的经济新常态。随着经济增速的显著放缓， 由传统粗放型增长模式或经济驱动机制所引致并长期积累的各种弊端凸显， 集中表现为总量繁荣与结构失衡的突出矛盾。[1]其中， 以资源型行业为代表的一些国内产业部门严重的总量或结构性产能过剩问题， 被纳入新常态阶段宏观经济治理的主要议题中。资源型国有企业是主要以不可再生自然资源为生产要素， 以资源采掘开发为主， 以资源初加工和一些后续工序为辅的国有企业。[2]国内绝大多数资源型国有企业均建立于计划经济时代， 在市场化转型过程中， 受地域分布、行业特征与政策环境影响， 企业经营发展模式对传统体制机制形成严重路径依赖， 其改革明显滞后于国有企业改革的整体进程。[3]同时， 随着以矿产资源为代表的不可再生资源的持续消耗， 资源型国有企业不可避免地面临资源储备约束和开发利用成本提升等问题， 而由此进一步引发竞争力不足与创新激励匮乏下的企业主导产业日益衰退， 以及难以消化的机构臃肿与冗员负担。另外， 资源型国有企业大多集中分布于资源富集的东北、华北及西北等内陆省份， 企业对当地GDP有较高的贡献率， 资源型国有企业的转型发展直接决定这些地区能否在摆脱当前经济增长乏力的基础上实现区域经济振兴与可持续发展。因此， 应抓住当前供给侧结构性改革为资源型国有企业各项体制机制创新提供的战略契机， 加快推进企业转型发展。

一、资源型国有企业转型发展面临的障碍

(一) 产能过剩与低效供给并存

近年来， 以煤炭、钢铁、水泥和电解铝为代表的资源型行业产能过剩严重。 (1) 对此， 国务院、工信部和国家能源局等部门自2013年以来出台多项措施， 强化资源型行业“去产能”的政策力度 (见表1) 。然而， 截至2015年， 主要资源型行业在化解过剩产能的过程中却陷入越化解越过剩的窘境， 其中， 粗钢、水泥、煤炭、电解铝和原油加工的产能利用率分别为67%、74%、65%、76%和66%。 (2) 国有企业在煤炭和钢铁等资源型行业分布相对集中， “屡化不解”的过剩产能已成为制约其转型发展的瓶颈。近年来， 随着国内资源品需求结构变化， 资源型行业产品因在质量、成本、效益和品牌等方面缺乏竞争力， 已越来越难以被内需消化， 进而形成持续的产能积压。以钢铁行业为例， 尽管我国钢铁产销量一直位居世界首位， 然而技术水平的相对落后与产业链存在的诸多短板， 致使许多国有钢铁企业在生产大量低质和低附加值产品的同时， 无法满足国内制造业对一些特殊、高端与高附加值钢铁产品的需求。据统计， 近年来冷轧薄板、镀层板和电工钢材等三种高端钢铁产品的进口量， 分别是国内产量的2倍、2.9倍和3.7倍， 高端钢铁产品进口依存度超过50%;[4]国内粗钢产能自2008年的6.6亿吨上升至2014年的11.6亿吨， 连年增加的产能直接导致低端钢铁产品的严重过剩。[5]可见， 供给侧结构性改革背景下， 严重的产能过剩与低效供给已成为资源型国有企业“去产能”与提高供给效率的主要障碍。

表1 2013年以来部分主管部门针对“去产能”发布的代表性政策文件

(二) “三期叠加”加剧资源型国企经营困难

在资源型行业出现严重产能过剩的同时， 资源型企业盈利能力大幅下降。以国内大中型钢铁企业为例， 重点大中型钢铁企业累计利润从2008年的807亿元骤降至2012年的15.8亿元， 至2014年重点大中型钢铁亏损企业的亏损总额已达16亿元， [6]而其中不乏众多国有钢铁企业。在经济增速下滑、需求疲软与产能过剩及国际资源品价格持续走低的背景下， 一些大型资源型国有企业经营绩效显著恶化。同时， 由于许多国有资源型企业曾在国际金融危机爆发前的资源行情牛市中急速扩张， 在全球资源型行业进入周期性调整及国内产能过剩、资源跌价、前期的粗放扩张相互叠加后， 进一步加剧了大部分国有资源型企业扭亏为盈的压力。面对巨额亏损与资金困局， 一些大型资源型国有企业近年来不得不以变卖资产的方式来“保壳续命”。尽管变卖资产能在短期内实现企业的止损与盈利， 然而这种方式并没有从实质上提高企业的盈利能力与核心竞争力。

(三) 政策性负担沉重且存在大量“僵尸企业”

近些年， 许多资源型国有企业因承担沉重的政策性负担， 而逐渐成为依靠政府财政输血的“僵尸企业”， 已成为缺乏自生能力的非市场化竞争主体。一方面， 由于承担了严重的政策性负担， 这些企业在面对产品价格与企业利润下滑时， 无法通过削减产量与裁减冗员等措施降低企业的生产经营成本;另一方面， 政府为承担政策性负担的“僵尸企业”提供了多种政策性保障， 以各种补贴为主要形式的财政输血及银行宽松的信贷条件， 加剧了这类“僵尸企业”的软预算约束问题。[7]在政府补贴与隐性担保等各种政策性保障的“庇护”下， 获得资金支持的“僵尸企业”不仅可继续留存， 甚至能在维持现有生产的基础上进一步扩大产能， 这类低效低能企业的长期存续势必导致“政策性负担—政策性保障—产能过剩”的恶性循环。

二、资源型国有企业陷入转型困境的原因

在供给侧结构性改革的背景下， 资源型国有企业的转型发展离不开政府的积极引导， 然而政府不当干预又是导致过剩产能“屡化不解”与低效中小型国有企业退出壁垒的重要原因。

(一) 产业组织政策“失灵”导致过剩产能“屡化不解”

由于煤炭和钢铁等资源型行业具有显著的GDP拉动效应， 各地会采取诸如补贴或税收减免等保护性政策， 鼓励和扶持以国有企业为代表的各类资源型企业发展， [8]这在促进企业发展的同时， 也在一定程度上引发了资源型行业的产能过剩。就这层意义而言， 政府的不当干预是促使这些资源型企业过度投资， 进而导致整个行业出现产能过剩的重要根源之一。各级政府部门的行政干预， 使资源型企业难以根据市场价格和供求信息实现对生产要素的有效配置， 也使资源型行业的发展过度依赖政府产业、投资和税费政策， 从而导致各类资源型企业的市场主体地位无法真正确立。[9]

产业组织政策的显著导向性意味着在特定产业政策环境下， 企业对产业组织政策的依赖性较强。然而， 政府干预目标的频繁变化与干预力度的时松时紧， 不仅影响了产业组织政策实施的稳定性与连贯性， 也使企业在迎合产业组织政策中陷入无所适从的尴尬境地。另外， 由于中央与地方分别掌控产业组织政策的决策权、执行权与监督权， 这种产业组织政策的纵向权力配置， 极易引致在中央与地方信息不对称条件下多头管理的乱象。一旦面临经济增速下行压力， 地方政府会以各种优惠政策， 扶持本地具有显著GDP拉动效应的资源型行业大规模扩张， 从而加剧包括国有企业在内的各类资源型企业， 在经济刺激政策后化解大量剩余产能的压力。正是在这样的产业组织政策环境下， “屡化不解”的过剩产能逐渐成为资源型国有企业在转型发展过程中难以抛开的沉重负担。

(二) 政府不当干预与市场机制不完善导致企业退出存在壁垒

许多中小型国有资源型企业普遍存在低效与竞争力匮乏问题， 这类企业的“退出难”问题是制约其转型发展的又一制度性障碍。政府的不当干预与市场机制不完善， 共同导致资源型国有企业的退出壁垒。一方面， 政策性负担的存在使许多“僵尸企业”面临较强的行政性壁垒。另一方面， 政府对一些资源型国有企业的政策性保护， 也严重影响了市场竞争环境的形成与发展， 而因政府的不当干预所引发的市场机制不完善， 又进一步为资源型国有企业的退出设立了巨大的经济性壁垒。在要素市场仍不完善的环境下， 巨大的沉淀成本构成资源型行业潜在企业的进入壁垒， 从而形成资源型国有企业的先行者优势。因此， 资源型国有企业的垄断不仅是行政性垄断， 更是经济性垄断。深化要素市场改革以形成有效竞争的市场结构， 是解决资源型国有企业垄断问题的关键。[10]

只有打破资源型国有企业的退出壁垒， 才能为其他所有制类型企业在资源型行业的有效竞争提供充足空间。对一些低效低能的地方性资源型国有企业， 其所面临的退出壁垒主要体现在以下方面:第一， 在财政收入与社会保障权责不对等的条件下， 一些地方受限于财力物力条件， 难以完全承担职工安置、社保、医疗和住房等由企业退出所引发的巨大社会成本。而经济增速放缓不仅制约了中央政府对退出企业善后工作提供的资金支持， 更加重了地方政府处理退出企业的社会责任。第二， 中小型国有资源型企业多分布于经济欠发达地区， 这些地区相对落后的服务业难以充分容纳退出企业下岗分流职工的再就业。考虑到退出企业职工的年龄结构与当前供过于求的劳动力市场状况， 退出企业职工的再就业难与低生活保障将诱发诸多社会矛盾。第三， 煤炭、石化和钢铁等资源型行业较强的资产专用性， 决定企业退出后较低的资产变现率和再利用率， 将加大国有存量资产的盘活难度与银行体系的风险负担。因此， 资源型国有企业的转型发展需要政府设计相应的退出机制。

三、资源型国有企业转型发展的路径选择

在宏观经济增速放缓与资源型行业产能严重过剩的背景下， 资源型国有企业的转型发展要同时突破资源环境与体制机制的双重约束， 深化改革是资源型国有企业转型发展的关键。应在决策层针对供给侧结构性改革与深化国有企业改革顶层设计的基础上， 明确资源型国有企业转型发展的定位与方向， 把结构优化作为深化资源型国有企业改革的主要议题， 从完善产业结构和所有制结构两个层面， 推动资源型国有企业的转型发展。另外， 还应借力“一带一路”战略， 在积极推动资源型国有企业“走出去”的过程中， 充分利用两种资源与两个市场， 在化解国内过剩产能与促进区域经济合作中提升资源型国有企业的竞争力。

(一) 资源型国有企业转型发展的定位与方向

当前， 资源型国有企业的发展普遍面临去产能、降成本、保护资源与环境治理等多重压力， 对于盈利能力差且处于资源枯竭地区的中小型资源型国有企业， 应逐步摆脱企业发展对资源采掘与加工的过度依赖， 通过发展接续产业和替代产业， 推动企业产业结构优化。资源型国有企业产业结构优化可选择纵向与横向两种路径:前者指在资源型国有企业的支柱或主营产业发展基础上， 带动相关下游产业的拓展， 通过纵向延长产业链条， 发展接续产业， 从而改善并优化资源型国有企业的产业结构， 提升企业资源型产品的附加值;后者要求资源型国有企业突破原产业发展的局限， 通过技术创新与资源整合， 从横向层拓展替代产业。如， 萍乡煤矿集团在原主营业务发展逐渐受煤炭资源约束的条件下， 通过技术创新实现了煤矸石在发电和新型建筑材料领域的综合利用。萍乡煤矿集团还与国内大型汽车集团及高等院校合作研发， 将企业主营业务拓展至环保汽车和客车空调市场， 通过产业横向拓展实现企业产业结构与产品结构多元化， 从而为企业创造更广阔的盈利空间。[11]如今， 萍乡煤矿集团已在煤炭行业的基础上， 发展成为一家以煤为本、多业并举的大型综合型企业。

自党的十八届三中全会以来， 中央围绕国有经济和深化国有企业改革颁布了一系列重要文件。作为新一轮国有经济和深化国有企业改革的顶层设计， 这些文件的出台进一步规划了国有经济的战略布局， 并在发展混合所有制经济基础上， 对不同国有企业的功能进行了界定和分类， 确定了新一轮深化国有企业改革的总体路线。毫无疑问， 发展混合所有制与分类改革的路线设计， 为资源型国有企业的结构优化与转型发展明确了定位与方向 (见表2、表3) 。

表2 党的十八届三中全会以来国有经济与深化国有企业改革的顶层设计

表3 国有企业功能定位与分类改革的总体框架

如表3所示， 中央围绕国有企业分类改革出台的顶层设计， 为包括资源型企业在内的国有企业深化改革明确了总体方向。基于功能定位和分类推进资源型国有企业混合所有制改革的总体思路， 应将煤炭、石油、天然气、钢铁和有色金属等资源型行业中的国有企业划入商业二类企业。据此， 这类国有企业改革的总体方向应是在推行混合所有制改革的条件下， 保持国有资本的控股地位， 支持非国有资本参股。同时， 坚持实行政企分开、政资分开、特许经营和政府监管的原则， 在将竞争性业务与特殊业务分离的基础上， 放开竞争性业务。[12]

尽管功能定位与分类推进确立了资源型国有企业的总体改革思路， 然而， 当前资源型国有企业大多属于跨业经营， 其主副业务发展各不相同， 在实际操作过程中存在因界限模糊而导致企业功能与分类难以划定的情况。考虑到分类推进改革的方式直接关系到资源型国有企业的利益调整与未来发展， 因此， 应结合不同资源型国有企业从事的各项生产经营业务， 有针对性地推进分类改革， 避免对资源型国有企业功能定位与分类的“一刀切”。

应看到的是， 供给侧结构性改革与国有经济战略性调整， 在推动资源型国有企业深化改革问题上呈现高度一致性。一方面， 混合所有制改革的推行能有效释放产权机制的激励效应。鼓励和支持非国有资本进入资源型产业的生产经营领域， 不仅打破资源型国有企业“一家独大”的行政性垄断， 也在激发产权竞争效应的基础上， 提升整个资源型行业的效率。另一方面， 针对资源型国有企业的混合所有制改革， 有助于促进一些低效低能的中小型国有资源型企业的退出， 在盘活竞争性领域国有资产的同时， 也为不同所有制企业在资源型行业的有效竞争释放更多空间。

(二) 推动资源型国有企业转型发展的对策建议

1. 消除企业退出壁垒， 重新界定政企关系。

全面剥离资源型国有企业的政策性负担以消除企业的退出壁垒， 是有效阻断政府不当干预的制度基础。考虑到资源型国有企业在退出过程中面临较高的社会成本， 有效的退出机制设计应将问题集中在现有职工的安置工作与退休人员的社会保障上。对此， 一方面， 以民生工程为代表的各项社会政策应发挥支撑企业退出的“保底”功能， 以城镇居民基本医疗、养老、失业保险与最低生活保障为基本参照标准， 通过民生工程建设转移退出企业的政策性负担;也可将出现严重产能过剩的资源型行业的国有资产， 以特定比例划转社保基金， 为解决退出企业职工的安置问题提供资金支持。另一方面， 为缓解欠发达地区参与完成企业退出目标的压力， 中央可根据各地经济发展的实际情况， 一次性拨付因企业退出而产生的各类员工失业、医疗和社保等方面费用。地方以土地置换方式重组中小型资源型国有企业过程中所获得的土地增值收益， 必须优先用于退出企业职工的各项安置工作， 进一步降低企业退出的社会成本。

在深化资源型行业所有制改革的基础上， 通过完善国有企业退出等机制设计， 切实保障资源型企业的政企分开。在深化资源型国有企业管理体制与人事制度改革过程中， 应以去行政化改革， 取消企业行政级别与企业高管的行政身份， 坚持企业管理人员聘用的市场化， 在营造企业和谐劳动关系的前提下， 完善公司治理结构与工资薪酬制度改革。在重新界定政企关系的基础上， 最大限度打破资源型国有企业行政性垄断的藩篱。

2. 加快生产要素市场化改革， 营造公平竞争的市场环境。

资源型行业潜在企业的进入与现有企业的退出， 都将面临由较强的资产专用性所形成的高昂的沉淀成本。如果专用性资产能在要素市场中以更低的成本实现自由流动， 资源型国有企业因为沉淀成本而形成先行者的垄断优势， 以及因沉淀成本而导致的“退出难”问题将会同时消除。从这层意义上讲， 完善的生产要素市场是资源型行业真正建立起有效竞争与退出机制的先决条件。因此， 应进一步完善要素市场的价格与竞争机制， 在降低各类生产要素流动成本的基础上， 以合理的成本—价格比例及时提供专用性资产的供求信息。[13]通过加快生产要素的市场化改革， 消除资源型行业中各类企业进入和退出的经济性壁垒。

政府应将干预的重点从资源型国有企业的生产经营， 转向如何培育并健全公平竞争的市场环境， 通过着力清除资源型行业的各种行政性壁垒， 以公平开放的市场规则降低商品与要素市场的交易成本， 为各类资源型企业营造一个公平竞争的市场环境。对此， 应在转变政府职能的基础上， 创新政府干预的行为与方式， 通过实施公平的税收制度、建立行业内统一的产能评价体系及履行严格的生态修复监管等举措， [14]为资源型国有企业的转型发展提供有力的政策支撑。

3. 借力“一带一路”建议， 推动资源型国有企业“走出去”。

近年来， 资源型国有企业通过“走出去”战略， 在获取丰富海外资源、先进技术与管理经验的同时， 也实现了国内资源产业链的升级与金融投资的获益。随着国际国内经济形势的变化， “一带一路”为资源型国有企业在海外投资过程中开展产能合作、盘活闲置资本与提升综合竞争力提供重要的战略契机。资源型国有企业应发挥其在“走出去”战略中的领航者职能， 通过与周边国家围绕资源开发利用与基础设施建设的合作， 建立并巩固广泛而深入的经济技术合作， 充分利用两种资源与两个市场。这将成为资源型国有企业借力“一带一路”建设， 在“走出去”中加快推进企业转型发展的基本要求。

需要强调的是， 在推动资源型国有企业转型发展过程中， 围绕资源型国有企业的深化改革， 应处理好顶层设计与基层探索的关系。尽管新一轮国有企业改革出台了以存量混改与分类推进为主线的顶层设计， 然而， 具体的改革仍需基于不同行业、地区与企业的实际情况层级推进。鉴于改革的容错机制匮乏与试错成本过高， 仍有许多地方性资源型国有企业对目前的改革抱以观望心态。[15]只有在把握好改革的总体布局与战略方向基础上， 进一步实现改革过程中的权力下放， 充分激发地方与基层在改革中的适应性效率， 改革才不会在具体落实中流于形式。

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