2022年全球制裁格局前瞻（一）

在日益紧张的全球地缘政治形势下，美国、欧盟等地缘政治力量越来越将制裁作为对外经济施压和实现政策目标的重要工具，全球制裁格局变得愈加复杂。国际商业环境因此受到广泛而重大的影响；企业所面临的法律、运营和声誉风险也有所增加。

化险集团最新推出《2022年全球制裁格局前瞻》专题报告，针对主要制裁实施方的政策驱动因素进行解析，并就企业如何应对制裁挑战提供建议。

主要发现

美国制裁政策的不变与变。拜登上任一年多来，美国仍将制裁作为重要工具，但制裁立法变得更具针对性、不易被法律挑战，而且在一定程度上更容易实施和解读。此外，美国重新转向与合作伙伴和盟友进行多边协调，围绕减轻制裁所带来的经济和政治“副作用”加强对话。而在本报告撰写期间，美国针对俄罗斯和白俄罗斯的制裁措施正在持续加码，也许会是一段时间内制裁领域的最大变化。

地缘政治日益成为欧盟制裁政策的关键。尽管内部长期缺乏政治共识，但欧盟已越来越多地将制裁手段作为应对重大国际危机的首要政策工具，各成员国也表现出承担经济压力的意愿。换届后的欧盟委员会需要增强欧洲在地缘经济方面的独立性，于是更频繁地将制裁作为一种威慑，对俄制裁升级就是典型例子。此外，欧盟还试图在人权、腐败，甚至是环境议题方面通过制裁塑造“价值观领导者”的地位。

应对制裁挑战需兼顾全球化和本地化视野。全球企业在制裁风险和合规方面面临各种挑战，从筛查数量众多的第三方，到识别已受制裁或未来可能遭受制裁的个人或实体。风险与合规团队需要和公共政策、政府事务甚至ESG方面的专家合作，以提升制裁风险预测和评估能力。制裁已成为高度政治化的外交政策工具，这意味着企业需要密切关注全球政治发展，并考虑特定国家和地区的政治及经济趋势。

解读：美国制裁机制更新

在对上一年度的制裁政策进行审查后，美国财政部预计将重返其所谓的“聪明制裁”时代，最大程度减少对商业和社会的“副作用”。此外，美财政部强调与合作伙伴和盟友进行多边协调，希望借助制裁推动明确且具体的外交政策目标，同时承诺开发评估制裁影响和有效性的新方法。

往届新任美国政府也曾树立过类似目标，但此次制裁政策审查受到了监管部门的欢迎。回顾特朗普时期，制裁措施和相关行动的攻击性达到了新高度，使监管部门至今还没从动荡的四年里完全缓过劲儿。尽管拜登第一年执政就改变了制裁实施的基调，但对于制裁的重视程度仍未显变化——制裁仍将是重大外交政策挑战的核心。

另外，即使拜登政府展开实质性的制裁改革，也不太可能导致现实法律执行方面的转变——制裁政策仍会被严格实施，违反制裁行为也会被严厉处罚。企业仍需关注美国财政部海外资产控制办公室（OFAC）的指导框架以及针对地域和议题的新兴制裁趋势。

新兴趋势

多边协调

美国金融体系在国际经济中的体量和地位不容小觑，其金融“武器化”的行为也加持了制裁能力。在过去二十年间，美国财政部和其他机构愈加娴熟地将经济实力与金融情报相结合，帮助美国政府识别和指定制裁目标。尽管美国单边力量强大，但随着制裁目标体量变大、经济形势日趋复杂，为保证制裁效力，美国愈加需要与盟友及合作伙伴在政策和执行方面加强协作。

拜登政府正通过七国集团和其他平台协调制裁工作，包括最近对白俄罗斯、缅甸、俄罗斯和尼加拉瓜等的制裁行动。值得注意的是，由于美、中、俄地缘竞争或导致制裁实施受阻，美国在多数情况下倾向于绕过联合国安理会展开制裁行动。

反制裁法规

加强多边协调并不会消除美国和盟友之间的显著制裁分歧。例如，美国对古巴的封锁制裁在短期内不太可能改变——而欧盟对此显然持不同立场；在伊朗制裁问题上，美国是否与欧洲保持步调一致则取决于脆弱的伊核谈判结果。

此外，跨国企业还面临不断扩大的法律法规网络，以限制其遵从美国制裁。

1996年引入欧盟的“阻断法令”正处于修订中，以增强对“非法”外国制裁的韧性和威慑力。

针对企业遵守美国和欧洲“不友好”制裁措施的行为，俄罗斯仍在讨论是否实施刑事处罚。

2021年，中国出台《反外国制裁法》。中国企业开始越来越多地反对在合同和协议中加入“确认遵守美国制裁规定”的样板条款。

据此，我们可以明确判断未来趋势：企业愈发需要考量遵守美国和国际制裁的行为将给自身带来怎样的政治、声誉和法律风险，以及在缺乏合同条款的情况下如何最大程度确保遵守所有相关和适用的法规。

数字货币

数字货币成为美国监管机构和制裁执行方新的关注重点。通过建立非美元支付系统和“以物易物”关系，以及增加对数字货币的使用，一些国家和非国家行为体可以因此规避美国制裁。为此，OFAC向数字货币公司提出了遵守制裁的指导性意见，概述了实施《OFAC合规承诺框架》的行业方案，如对来自遭制裁的司法管辖区的IP地址进行定位和封锁。2018年3月，OFAC已将数字货币钱包地址加入特别指定国民（SDN）清单。上述行动与美国针对数字货币的一系列监管努力相吻合，其中包括加强加密货币交易所的反洗钱要求。预计数字货币和相关行业面临的合规压力将有所上升。

2022年关键议题

俄罗斯

俄罗斯针对乌克兰的特别军事行动引发了美国对俄罗斯的大规模制裁。拜登政府曾称，美将实施“史上最严厉”的经济和金融制裁，包括限制金融交易和大规模技术出口管制。同时，美国还与欧洲及国际盟友协调一致，共同采取制裁措施。

伊朗

美国与伊朗就核问题的间接谈判虽仍在继续，但随着时间一拖再拖，双方重返伊核协议的可能性已经越来越小。而伊朗核计划的推进也使美国谈判代表认为外交窗口正在缩小。与此同时，愈加强硬的伊朗政府寻求得到美国未来对伊制裁的相关保证，但预计很难如愿。若双方在2022年达成协议，伊朗将能够大幅增加石油出口，并开展更多国际金融交易。然而在伊核协议框架下，美国的主要制裁措施很可能仍然有效，并将继续阻止众多与美国有关联的国际企业与伊朗进行交易。

朝鲜

新冠疫情期间，朝鲜半岛形势经历了一段平静期。2021年底，朝鲜逐步恢复了弹道导弹试验。目前，朝鲜相关行动虽未构成重大安全威胁，但仍可能引来美国的更多制裁。3月9日，随着韩国在野党候选人尹锡悦赢得总统大选，朝鲜相对克制的态度或将发生变化。朝鲜半岛紧张局势再度升级的威胁仍在持续，美国的“极限施压”制裁举措或因此面临新挑战。

“价值观”制裁

拜登政府将人权、反腐败和促进民主作为“美国价值观”外交政策的重要组成部分。美国在2021年中将反腐败确立为国家安全核心利益，推动七国集团和盟友就所谓“强迫劳动”采取行动，并于2021年底举办所谓“民主峰会”。在这三个领域，美国的制裁行动一直最为积极。此外，虽然拜登政府提出“人道主义制裁豁免”，但合法物资交易依然常遭遇行政阻碍和合规风险。如阿富汗目前所面临的情况一样：在美国完成撤军、塔利班重新掌权后，针对塔利班的制裁措施大大降低了援助机构提供急需帮助的意愿和能力。

管理制裁风险

上任一年多来，拜登政府仍在外交政策中积极而广泛地使用制裁手段。未来一段时间内，美国制裁措施将更具针对性，更注重与合作伙伴和盟友的协调，更关注“人权”、“民主”和”反腐败”领域。执行力度也不会降低。

制裁导致的整体商业风险将继续上升。即便美国制裁政策的一致性有所加强，跨国企业仍将面临复杂的运营环境——制裁政策、制裁名单和制裁触发点激增。此外，美国和盟友广泛实施制裁还导致相关方使用反制措施，给部分企业带来合规冲突。企业面临的合规挑战广泛而相互重叠，包括出口管制、进口限制、关税、投资限制等，而制裁只是其中一部分。

因此，企业需要持续加强制裁合规工作，包括风险评估、风险意识培训、尽职调查（包括供应链调查）、建立合适的管理框架等。新型工具和信息源的使用能帮助制裁风险管理实现自动化和信息化，如对运营足迹和供应商网络进行对标分析。技术应用也是交易监控、筛查和交易对手尽职调查过程中不可或缺的一部分，尤其是在数字货币等新兴领域。最后，地缘政治局势的快速变化也使企业需确保其制裁风险团队构成的多元化和跨专业性，法律、营销、合规、政府关系、风险管控等相关部门均需协调一致。