近日，有外国网友发布了在乌克兰街头捡到的俄罗斯导弹残骸的照片，照片显示俄罗斯的导弹内核并没有使用芯片集成块，而是使用了民用LED电路板。照片更大的亮点在于此电路板表面赫然写着生产厂商——中国温州恒盛绿色照明。

一般来说，军用仪器的归宿之一是降维转为民用，但民用转军用却与科技发展的流向相逆行，实乃杀牛用鸡刀。然而这并非中国的民用产品首次被推上硝烟四起的国际舞台。2019年，也门向中国一家名为江苏民诺特种设备的企业订购了超过1亿个煤气罐，其中大部分经纯手工改制后送上了也门政府军和胡赛武装的战场。这些煤气罐炮弹口径极其随意，但威力却不容小觑，与其他昂贵的炮弹相比，实属“进可前线炸敌，退可后勤做饭”的高性价比的选择。

如果对于这几家生产民用产品的中国厂家来说，仅仅是开拓了意料之外的业务版图，那对另一些企业来说，则可能“吃瓜吃到自己头上”，产品的出口对中国的国家安全构成一定的威胁。大疆无人机等拳头产品通常是外国军方订购的“爆款”，截至2021年印度三军至少采购了3000架各种型号的大疆无人机，其用途包括监测辽阔的印度洋专属经济区以及监视、侦查与其关系紧张的邻国动态，此侦查的对象中也包括中国。多家长期为台军供货的岛内厂商，从淘宝网购买零部件，用于台湾中科院自研的导弹及武器系统。

上述案例很能说明我国建立、完善自己的出口管制制度的必要性，原因主要有二：

首先，维护我国国家安全与利益的历史使命使然：因为地缘政治等原因，印度、台湾等地区与我国的关系敏感，而这些地区通过进口中国的高新产品、技术、原材料来扩充自己的军事实力，便是以子之“矛”攻子之“盾”，这是我国要实现长治久安必须防范与杜绝的。

其次，是对防扩散的国际义务的呼应：“煤气罐”大炮等自制武器虽缺乏高精尖技术的支持，但因其价格低廉、威力却可观的特性在远东国家的战场上亮相频繁。防扩散的最终目的是为了减少武器杀伤，而对“武器”的定义则应回归到当下正在发生着的冲突的实际情形。

中国当前的出口管制制度及缺陷

目前我国在出口管制领域的立法并非一片空白。2020年12月1日施行的《中华人民共和国出口管制法》可谓“千呼万唤始出来”。此法与先前制定的《核出口管制条例》、《核两用品及相关技术出口管制条例》、《导弹及相关物项和技术出口管制条例》、《监控化学品管理条例》等行政法规构成了我国现有的出口管制法规体系。

我国《出口管制法》的出台建立在愈加激烈的中美竞争的基础上，美国为遏制中国的发展，对华企业进行严厉的制裁，将华为、中芯国际等一众中国顶尖高科技企业列入实体清单，封锁其获得美国技术的渠道，进而压缩其生存的空间。《出口管制法》的制定出台是我国在战略和立法层面回应国际贸易新形势、捍卫我国国家安全与利益的重要举措，也是对以美国为首的西方世界的制裁封锁政策的回应与反击。

美国的出口管制法律体系始于1940年，至今已有80年的历史，在这80年内经过多次修正，形成了当下相对成熟的状态。当前美国的出口管制体系主要依据为美国《出口管制条例》（Export Administration Regulations,下文简称EAR），根据EAR的规定，在判断具体物项出口时是否需要向美国商务部申请出口许可证将从三个维度出发进行分析，这三个维度分别是“出口产品类型”、“出口目的地国”以及“最终用户”。简单来说，就是分别满足这三个维度的具体要求，才可以无证出口，而这三个维度并非相互孤立，必须从整个出口管制体系的大框架下相互结合来进行综合判断。

美国出口管制制度的法律主体文本已经相对固定，但随着世界经济、政治形式的变化，其内容通过新颁布的行政命令、清单等得到新增与补充。与之相比，我国的《出口管制法》是一部年轻的法律，法律的年轻意味着其尚未经过实操的验证、缺乏完善的法律配套。法律的成长亦需要师夷长技，下文将从上述提到的“出口产品类型”、“出口目的地国”以及“最终用户”三个维度来分析我国《出口管制法》需要加以完善的地方。

首先，我国出口管制制度对于出口产品的规定并不清晰、全面。我国《出口管制法》中仅规定了受管制的物项类型，包括货物、技术、服务以及与物项相关的技术资料等信息数据，但对于这些物项的定义并没有给出明确的解释。具体的物项内容散见于《核出口管制清单》、《核两用品及相关技术出口管制清单》、《有关化学品及相关设备和技术出口管制清单》等多个文件中，文件数量繁杂，并且这些清单没有采用系统且合理的索引目录来将物项进行分类，而仅只做了简单罗列，因此给使用者造成了较大不便。

美国EAR为管控物项建立了专门的《商务物项清单》（下称“CCL”），该清单涵盖了所有的受控物项，并对受控物项的定义有着十分明确的描述。此外，基于瓦森纳安排的要求，EAR对管控物项建立了专门的出口管制分类编码（“Export ControlClassification Number，简称为 ECCN编码”）体系，每个ECCN码由五位编码组成，包括产品分类编号（1到9，对应不同的应用场景）、产品类型字母（A到E，对应不同的产品类型，如技术、软件或材料等）、管控原因（0到6及9，对应不同的受管控原因）、多边或单边问题以及一个序列号。经营者可以根据自己产品的信息自行确定ECCN码，也可以通过美国商务部网站查询。此种安排提高了ECCN码定位的准确性，也提升了经营者进行出口申报的效率。

其次，我国出口管制制度并没有区分出口目的地国，而是采用一刀切的办法，换言之，但凡是受管控的物项，无论出口到哪个国家，都需要申请许可证。

而美国采取精细化的国别政策，针对不同的国家有不同程度的出口限制，这既体现为将各国家和地区分为A、B、C、D、E五组（其中A、D、E组进一步细分），适用不同的许可例外，也体现为需要将CCL中的物项许可要求与《商务国家列表》中的国别许可要求结合才能确定将某一ECCN编码下的物项出口到某个国家或地区是否需要申请出口许可证。以光刻机软件为例，该类软件的ECCN码为3D991，根据CCL显示，3D991的受控理由为AT与NS,即国家安全与反恐怖主义，再结合《商务国家列表》可知，该物项出口至加拿大不需要向美国商务部申请许可证，而出口至中国则需要申请许可证。

对所有国家采取完全统一的出口管制措施是一种不经济的做法。出口管制措施本身是一种与经济全球化相反的行政手段，限制出口虽然可以防止竞争对手获得相关技术，但同时，至少在短期内也会对国内的一些企业造成损害。对于出口到低风险国家的企业来说，许可证制度降低了海关放行速度，拉长了流转周期，会对企业本身的竞争力造成影响。相反，针对不同国家采取不同层级的出口管制措施，能够在防止受控物项被转移到与我国存在激烈竞争关系的国家的前提下，保证一定的低风险出口业务，为我国国内的相关企业保留更多的生存空间。

此外，对于管制清单以外的物项，我国出口管制制度目前不作许可证的要求，经营者可以出口至任何国家。但正如文章开篇所提到的例子，煤气罐作为常见的民用品在中东战场上出场频繁，杀伤力巨大，但因未被列入管制清单，所以其出口至中东并不受到限制。但若如此，防扩散的目的便很难达到，因为“武器”本身的外延在不断地扩张，事实证明不受管控的民用品亦可成为武器或武器的一部分。

美国的出发点虽然未必是防扩散，但是其对于该问题的处理值得借鉴。此类民用品被纳入“EAR99”的范畴，虽然不属于CCL，但是如果当出口国是伊朗、叙利亚等地区，那么该类物项的出口也将受到许可证的限制。

因此，区分目的地国，无论是从经济效益的角度出发，抑或是为了保障防扩散的目的，都是必要的。

第三，我国出口管制制度当前并没有与《出口管制法》配套的最终用户清单。目前虽然我国商务部已存在“最终用户及最终用途说明管理”的备案要求，但是并没有从具体的外国实体出发，对出口管制的最终用户进行限制。我国在2020年出台了《不可靠实体清单》，然而此清单更类似于美国OFAC的SDN清单，即旨在限制特定实体与华相关的交易活动，并非与《出口管制法》相配套，并且该清单目前并没有加入具体的外国实体，因此目前只是一个框架性的制度。

美国的最终用户清单比较完善，主要包括实体清单、未经核实清单、被拒绝实体清单、最终军事用户清单。不同的清单适用不同的出口管制制度，被列入被拒绝清单的实体不能参与到EAR管制物项的任何交易活动中去,被列入实体清单及最终军事用户清单的实体则需要申请许可证,而被列入未经核实清单的实体需要合作商提供UVL声明。

此种制度最直接的好处在于精准控制，即列入上述清单的企业均是美国商务部经过长期的交易调查认为对美国的经济、国家安全造成较大威胁的敏感企业，清单的设置能够向经营者准确地提示风险，更为高效地防止管制物项向此类高风险企业转移。此外，设置出口管制清单亦能发挥“杀鸡儆猴”的作用，2016年美国指控中兴通讯向伊朗出口美国管制货物，继而将其列入实体清单中，被制裁后的中兴业务量迅速下滑，最后以8.89亿美元的代价与美国政府达成和解。中兴是国内新兴企业的龙头，自中兴被制裁后国内企业对出口管制的合规意识迅速增强，这即是清单的巨大震慑作用。

完善建议

正如上文提到的，完善我国的出口管制制度并不仅仅是对《出口管制法》本身进行修订，更重要的是结合实操经验，完善《出口管制法》的相关配套。具体而言，应当从如下角度出发，进行整体性地改进：

1.增强对产业意见的征求，把控供应链信息。当前出口管制体系存在着“自上而下”的问题，换言之，上层的法律框架已经搭好了，但是真正落实的时候因为不够贴合当前涉出口管制产业的实际情形，因此在规则落地时存在着低效、繁琐、缺乏可用性的情形。应当认识到的是，企业既是被管理者，是《出口管制法》的受众，也是在出口管制问题上与国家统一战线的参与者，因此在制定出口管制物项清单时，应当充分考虑产业经营者的意见，并结合生产端与供应链的实际情况，以提高清单的实用性作为重要目标，对物项清单进行有逻辑地梳理，加强物项清单的分类与细化。

我国已有的物项清单修订周期比较长，比如《核出口管制清单》已有4年没有修订，《核两用品及相关技术出口管制清单》已有5年没有修订。出口管制的客体是最前沿最先进的物项，而这些物项的发展日新月异，故修订者应当加强与行业的沟通与联系，对物项清单进行及时地增补。

2.研究国内外产业状况，全面把握政策的经济效用。

首先，应当深入了解国内出口管制相关的行业状况，掌握我国具体产业在全世界范围以及在具体国家市场上的份额，了解具体的技术在当今世界的水平，从而了解我国当前的技术核心竞争力之所在，以此确定出口管制政策的重点。进行相关的产业调研，了解出口管制措施对行业可能产生的影响，在考虑了以经济利益为主的具体收益后，再决定管制政策的细节。

其次，应当了解国外产业的具体情况。美国在对华进行出口管制制裁时，选择了将以华为、中芯国际为首的一批高科技企业列入实体清单，这些企业是中国产业转型的领头企业，代表了中国最先进的技术所在，限制对这些企业的出口，精准地打击了中国在5G赛道上的表现。因此，对于国外产业现状的把握是提高制裁措施准确性与高效性的重点。

3.加强国别分类，完善审核制度。

我国在完善出口管制制度时，同样应当制定精细化的国别政策，可以将国家大致分为三个类别，并分别制定针对性的措施。

第一类是与我国存在竞争关系、经济利益冲突的国家，如美国、欧盟国家、日本等，这些国家科技水平高、经济体量大，即便中国不向其开放高新产业链上的某些环节，其完全有能力自建，因此对这些国家制定管制政策时，重点应当放在中国独有的资源上。举例而言，中国是稀土储量的第一大国，而稀土对战略型新兴产业的发展具有至关重要的作用，上述国家高度依赖中国的稀土出口，因此稀土及稀土相关的物项可以作为针对这一类别的国家进行出口管制的重点。

第二类是与中国存在内政、领土冲突的政治敏感国家（地区），如前文提到的台湾、印度，这些国家（地区）工业发展薄弱，产业链不完整，非常依赖中国的出口以进行补充。在设置制裁政策，中国可以以军工、高新产品为重点，加强此类物项出口至政治敏感国家的审核机制。

第三类是叙利亚等非和平地区，中国作为一个地区性事务上越来越发挥举足轻重的大国，在制定出口管制政策时也应当发挥其影响力。其不仅仅遵守联合国防扩散的现有规则，更应当主动去关注类似的风险，将冲突地区的实际情况内化到出口管制制度中来。

出口管制制度是贸易的制度，经济的手段，更是政治的武器。美国以其出口管制制度为外衣，“师出有名”地制裁中国高新企业，打击中国的经济命脉，中国亦需要化而用之。中国的出口管制制度仍在起步阶段，不断地加以修订与完善是其必经之路，须与产业的实际情况相结合，自下而上地进行制度设计，进行国别化的处理，丰富制度的相关配套，方能发挥我国出口管制的最大效用。