2022年4月1日，国务院国有资产监督管理委员会发布了《中央企业合规管理办法（公开征求意见稿）》，本文将其与《中央企业合规管理指引（试行）》相比较以梳理规则的变化，以期为国有企业下一步的合规工作提供参考。

2022年4月1日，国务院国有资产监督管理委员会（以下简称“国资委”）发布了《中央企业合规管理办法（公开征求意见稿）》（以下简称“《办法》”）。根据《办法》第四十四条的规定，该文件一经生效，《中央企业合规管理指引（试行）》（以下简称“《指引》”）同时废止。这意味着，《办法》生效后将以正式部门规章的形式替代《指引》，为中央企业合规管理提供更为系统的指导和与时俱进的规则保障。本文以《办法》的体例为基础，通过梳理和归纳上述两个规则的差异，以期为国有企业下一步的合规工作提供参考。

一、总则的对比

1. 制定目的

2018年《指引》的发布开启了“合规元年”，历经三年从中央到地方一系列合规文件颁布，企业合规管理体系的建立健全工作全面铺开。2021年12月3日，国务院国资委召开中央企业“合规管理强化年”工作部署会，提出力争在2022年推动中央企业合规管理工作再上新台阶，并且强调“中央企业必须把强化合规放到贯彻习近平法治思想的高度来认识，放到落实全面依法治国战略的全局来部署”。[1]《办法》立法目的正是此次会议精神的贯彻。

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2. 相关概念

《办法》保留了《指引》中“合规”“合规风险”和“合规管理”三个基础概念，并对它们的定义做出了修改和补充：

（1）《办法》把党内法规、国际标准增设为中央企业及其员工经营管理行为应符合的要求，即合规中的“规”。《办法》将党内法规纳入“合规”的范围，落实了“两个一以贯之”[2]方针，强调了党内法规的重要性。另一方面，将“标准”纳入“合规”的范围，是接轨国际、与时俱进的体现。国际标准化组织ISO于2021年颁布的《合规管理体系要求及使用指南》（ISO37301:2021），在全球层面更新了合规标准。我国的国家标准《合规管理体系要求及使用指南》（征求意见稿）也已于2021年发布。前述标准为企业提供了系统性的合规管理方法。

（2）《办法》将《指引》“合规”义务来源的排列顺序作出了调整，将企业章程、规章制度后置，将“外法”和“内规”作出了更具体的区分。

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（3）《办法》对“合规风险”概念的定义，在原《指引》的基础上补充了“后果”表述。换言之，合规风险不仅是负面影响的可能性，更强调了企业及其员工因不合规行为所承担的实际后果。

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（4）《办法》释义“合规管理”概念时用词更加精准，合规管理活动内容更加丰富。《办法》增加“提升依法合规经营管理水平”这一导向，则是进一步深化法治央企建设的题中应有之义。

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3. 明确国资委职责

《办法》第四条明确了国资委将会对合规管理体系建设情况开展评价。目前，中央企业基本上已完成了第一阶段的合规体系建设工作，初步搭建了合规管理组织架构，成立了合规管理委员会，制定了合规管理的基本制度。而在下一阶段的“合规强化”过程中，国资委将会亲自检验和评价前期合规体系建设的实际情况，这也对中央企业后续合规体系的提升提出了更高的要求。

4. 基本原则

《办法》相比《指引》对合规管理的基本原则有较大的调整。《办法》强调了合规管理牵头部门应当公正，合规人员应具备专业化水平。此外，结合我国企业目前信息化、数字化管理普遍薄弱的问题，《办法》提出“实时精准”的合规管理原则，这也与《办法》第七章信息化建设相呼应。

笔者理解，《办法》中对合规管理原则的调整，更为强调合规管理有效性，其目的是进一步强化合规制度和措施的落地和实施。

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二、合规组织及职责的对比

《办法》在《指引》的合规组织和职责规定基础上作出了较大改动，其搭建的组织架构见下图，修改要点如下：

图 1: 合规管理组织架构图

1. 增加党委（党组）职责

《办法》第六条规定：“党委（党组）发挥把方向、管大局、促落实的领导作用，在职责范围内积极推进合规管理工作，保障党中央关于深化法治建设、加强合规管理的重大决策部署在企业得到全面贯彻落实。”突出强调党委（党组）的领导作用，是在国有企业的合规管理工作中用党的领导强根固魂。[3]本条也与“三重一大”事项集体决策制度的要求相契合。

2. 进一步明确董事会和经理层职责

《办法》规定，董事会发挥“定战略、作决策、防风险”职能，经理层履行“谋经营、抓落实、强管理”职能。这与国有企业改革政策体系的要求一致。

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3. 删除监事会职责

《办法》删除了公司监事会的合规职责。这与2021年《中华人民共和国公司法》修订草案中允许公司有条件地取消监事会的相关规定相互呼应。

4. 增设第一责任人职责

《办法》第九条规定：“企业主要负责人作为推进法治建设的第一责任人，应当切实履行依法合规经营重要组织者、推动者和实践者职责，积极推动合规管理各项工作。”

合规管理工作成效与领导的重视程度密不可分。实践中，许多企业已意识到“合规是一把手工程”，如果缺少企业负责人的坚定支持，合规工作的推进和开展很可能因为诸多阻力而无法顺利推进。强化企业主要负责人的工作职责，有助于提升领导的法治思维和合规意识，充分发挥“关键少数”的作用。

5. 合规委员会职责

《指引》规定合规委员会研究决定合规管理重大事项；而《办法》将合规管理重大事项的决定权交由董事会，合规委员会仅负责研究讨论。此外，《办法》新增规定合规委员会有权向经理层提出意见和建议，中央企业可以设立合规委员会办公室，加强了企业内部组织间的联系和衔接。

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6. 首席合规官（总法律顾问）职责的对比

《办法》将合规管理负责人职务的名称改为了“首席合规官”，并且指定总法律顾问担任这一职务，对主要负责人负责。《办法》对首席合规官的合规管理职责也作出了修改和扩充。

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7. “三道防线”的引入

国务院国资委曾在2006年制定的《中央企业全面风险管理指引》中提出“建立风险管控三道防线”的工作要求，但《指引》中并未将“三道防线”明确为合规管理的要求。实践中，合规风险也属于风险管理的一部分，理应使用“三道防线”原则。因此，《办法》第十二条至第十四条明确了“三道防线”的对应部门及职责，其中业务部门履行“第一道防线”职责，是“本领域合规管理责任主体”；合规管理牵头部门履行“第二道防线”职责；纪检监察机构和审计、巡视等部门在职权范围内履行“第三道防线”职责。构筑“三道防线”划清了各部门合规职责的边界，并且增强了部门间的协同和制衡。

8. 新增全员合规责任

《办法》第十五条增设了全员合规责任，要求在发挥组织架构的合规作用，强调领导率先垂范合规责任的同时，还应当强调全体员工的合规责任，承担岗位职责和合规义务。