解析南非的经济特区与产业园区发展现状与特点

世界产业园区的开发及治理模式

世界上大多数产业园区都可称之为开发区，所谓开发区，是指一个国家或地区为吸引外部生产要素、促进自身经济发展而划出一定范围，并在其中实施特殊体制、政策和管理手段的特定区域。开发区作为国家或地区为吸引外部生产要素、促进自身发展而划出一定范围并在其中实施特殊政策和管理手段的特定区域，自20世纪80年代兴起以来，在我国区域经济社会发展中起到了重要作用。

以开发区为载体的产业园区经济，目前在世界范围内呈快速发展态势。截至目前，全球各国产业园区数量6383个，其中有超1500个产业园区于过去5年间建立。目前全世界共有140多个经济体推行了产业园区发展战略，约75%的发展中经济体和几乎所有的转型经济体都大力开展产业园区项目。根据各国经济水平、政治制度、产业政策、发展规划等实际情况，产业园区也分化为不同类别，其中常见的有综合性经济特区、高新科技产业园区、出口加工区、自由贸易区、自由港、企业区以及生态工业产业园区等。

开发区的治理模式虽有政府主导型、企业主导型和政企合作型之分，但总体上仍以政府管委会体制为主。然而，虽历经40年演变，开发区管委会的法律地位依然不清，机构及其职责配置还不够规范，变革的目标方向仍充满争议。

在实践中，开发区的治理模式丰富多样。有学者将其概括为五种：一是政府治理型模式，由政府来领导、组织和具体实施开发区的管理和建设工作，具体又可分为管委会协调型和管委会主治型。二是企业治理型模式，由独立的经济组织即开发公司管理开发区，依据资金来源的不同，又可以分为国企型、外商型、联合型三类。三是政企合作型模式，从开发区管理活动中政府与企业结合的紧密程度和企业资本来源，可以划分为政企合一型和政企分开型。四是委托管理型模式，由于缺乏经验，委托国内某知名或富有经验的产业园对开发区进行管理运作，根据合同约定分享利润或成果。五是“协治”型模式，一区（开发区）多园（产业园）和一域（经济区、行政区）多区（开发区）涉及多部门、多行政层级的协作型治理。

事实上，委托管理型和“协治”型模式的实质，依然可以归结于政府治理型、企业治理型或政企合作型。如果根据政府对开发区的介入程度，可以把治理模式区分为图1所示的“连续性光谱”。无论是政府治理型模式，还是政企合作型模式，一般都在开发区设立了管委会，所以都属于开发区管委会体制。

开发区的雏形诞生于西方国家，早期西方大多是从经济学的角度来阐述对开发区的研究，为开发区的创建和发展奠定了理论基础。比如韦伯在《工业区位理论》一书中首次提出了有关工业和区域集聚的概念，他认为：“区域集聚的优势是成本的节约，即在这个点上工业生产一定产品比其它地方生产的成本都低，在一地方实现一定工业产品的整个生产过程和分配过程比其它地方更为廉价。”在一定集中化程度下，成本因工业的集中化而降低。单位产品的成本指数比工业完全分散情况下的成本指数低，也比集中程度低的工业要低”;克鲁格曼的空间经济理论则提出了工业集聚、区域发展影响等空间集聚模型的概念，强调在规模经济、高制造业投入和低运费的综合作用下，通过数学模型分析，证明工业的区域性集聚将导致制造业中心的形成；马歇尔在《经济学原理》中提出了外部经济理论，他将经济中影响生产规模扩大的第四类生产要素（其他三类分别是土地、劳动和资本）概括为“工业组织”,进而利用“外部经济”和“内部经济”来说明这类生产要素的变化如何影响产量的增加。不论是区域集聚、工业集聚还是工业组织，这些理论性概念一定程度上均描述了开发区的雏形，为开发区的创建和发展起到了巨大的贡献。

但是，相比对开发区经济学方面的研究，西方在从管理学角度探讨开发区管理体制问题的研究成果则要少的多。客观上，西方国家更早的将开发区作为城市产业综合体业态，普遍以市场为主导来开发、管理开发区的运营和发展，在其管理模式和管理体制方面与国内开发区相去较远。因此，在管理体制方面，国外的开发区和地方政府的关系并没有我国开发区复杂，所以西方对于开发区的研究大多是从经济角度出发而很少强调管理体制。在难于有效借鉴西方对于开发区管理体制研究着作的情况下，国内在研究中国开发区管理体制问题上显得更加重要和迫切。

从治理主体的角度审视开发区治理中的政企 统合模式可以发现，其本质上是一个政府组织，政府与企业的关系是“ 政府主导、 企业运作”“ 政府决策、企业执行”。已有的学术研究多是围绕着政府和企业在开发区治理中的作用进行探讨，从政府与企业关系的层面将开发区治理模式分为政府主导型、企业主导型、政企混合型等不同类型。

实际上，开发区治理中除了政府和企业之外，还有其他治理主体参与其中，如行业协会、社会组织等。在开发区建设的初级阶段，因为没有历史经验可以总结，国内学者主要是对开发区的宏观方面进行研究，比如从优惠政策等方面来探讨研究开发区的发展问题，对于管理体制的研究极为有限。然而伴随着着经济全球化的发展和我国加入世界贸易组织，我国的.开发区的发展进入了第三个阶段。在这一新的时期，产业园区各项政策等先天优势逐渐弱化，制度创新开始受到国内开发区从业者的普遍重视，对于开发区管理体制的研究因此也逐渐多了起来。

在国内对开发区管理体制方面的研究成果中，有很多着作值得借鉴和学习，但是在管理体制的创新问题上，或避而不谈，或所谈不深。皮黔生、王恺所着的《走出孤岛一中国经济技术开发区概论》，是一部全面研究中国经济技术开发区这一特定事物的经济学专着，是一部不同于其他研读中国开发区发展的经典着作，皮氏其人虽不足论，但此书对开发区管理体制从初创实验到扩张后的改革的演变，着墨甚夥，成绩斐然。皮氏在文中分析，“开发区以孤岛的形式存在，首先是制度问题。”“开发区营造所谓仿真的国际投资就是为了超前化解和降低制度性交易成本，这种孤岛以物质（体制）和非物质（心理）存在”。该书把开发区比作一个体制的“孤岛”,走出孤岛即是作者对创新开发区管理体制这一理念的升华。

《走出孤岛》一书提出的创新管理体制的理念引进了专家学者的广泛关注，也成为开发区从业者必读的一本教科书。朱永新、刘伯高的《中国开发区组织管理体制与地方行政机构改革》概括介绍了我国开发区三种主要的管理体制：行政主导型管理体制、公司制管理体制和混合型管理体制，文中对开发区的职能定位不明确、机构设置不合理、管理手段不充分且缺乏权威性等存在的问题进行了分析，但是缺乏改革创新措施方面的解读。

谢富纪、彭元栋、孙文广在《浅谈高新区行政管理体制的改革》一书中尝试了对欧美等国家和地区高技术开发区的综合比较，其中包括“管理体制比较”,但是，在讨论关于开发区建设与发展中存在的问题部分时，没有具体分析开发区管理体制问题。综上所述，因我国的开发区发展时间不长，各个阶段所面临的主要问题并不相同，因此在开发区管理体制创新方面的思考也随着发展阶段的不同而不断升华，创新开发区管理体制的方式方法也不断与时俱进。这也是本文尝试研究探讨当前开发区管理体制创新方法的主要原因。

自全国各地开发区创建以来，根据自身的特点和地区发展环境，对管理体制进行了丰富的创新实践，使得开发区的体制始终保持活力，开发区的制度创新优势成为开发区取得巨大成绩的首要前提和重要保障。通过40年的发展，目前开发区的管理体制呈现多元化，各个模式各具优势，也面临不同的挑战。同传统行政管理体制不同，不同类型的开发区管理体制均保持了开发区体制机制的精髓，即精简高效。这不仅符合我国行政管理体制改革的长期发展趋势，也凸显了开发区作为改革开放的试验田的作用。各开发区在体制创新方面积累了丰富的经验，可以说没有最优的模式，只有最适合的模式。

特区不“特”的南非经济特区

非洲大陆发展产业园区经济的时间较短，但是其增量和发展速度却不容忽视。截至2019年，非洲共有237个不同类别产业园区，其中51个仍在建设中。此外，非洲还有53个产业园区建设已提上议程。目前排名前5拥有产业园区数量最多的国家分别是肯尼亚（61个）、喀麦隆（38个）、埃塞俄比亚（18个）、埃及（10个）和尼日利亚（9个）。在产业园区产业侧重方面，非洲大多数产业园区产业发展主要目标为强化低技能和劳动密集型产业的制造和出口，如服装制造和纺织品生产等。

相较非洲其他国家，南非产业园区发展似乎有些黯然失色。南非第一个工业开发区库哈 (Coega) 建立于2000年，而后12年间在全国范围内陆续建立了4个产业园区。南非贸易与工业部（Department of Trade and Industry，简称DTI，下文中统称为“贸工部”）于对南非4个工业开区 (Industrial Development Zones, IDZ) 进行整体评估，认为这些产业园区的发展并未达到当初设定的预期目标，甚至可以判定成“失败”。

南非贸工部在2012年评估了彼时既有的四个工业开发区的整体运营表现，认定其整体表现低于预期。为加速产业园区转型，提升产业园区运作效率，南非政府于2011年起草了《经济特区法案》，规划了10个存在发展潜力的区域成为经济特区。该法案于2014年正式通过。南非贸工部2012年发布的《经济特区发展政策》对经济特区做出如下定义：

“经济特区是一个国家为特定目标的经济活动而划定的地理区域，并且通过特别措施（可能包括法律）和扶持制度支持其发展，而这些措施和制度往往不同于该国其他地区的制度。该定义包含以下三个重要因素：(1) 指定的地区；(2) 有针对性的工业活动，能为经济带来额外效益；(3) 一个适当的支持体系，以满足所在地区、目标行业和投资以及其他关键角色的需求。”

南非政府2014年5月通过的第16号法令——《经济特区法令》进一步对产业园区做出定义，指出其是“一种利用扶持措施促进国民经济增长和出口的经济发展工具，以吸引来自国内外的经济投资和技术支持。”经济特区方案与南非贸工部2013年出台的《2013/14—2015/16产业政策行动规划》相呼应，该规划中阐述了南非的产业政策和方向，包括解决空间不平等等目标。到2019年为止，每一年更新的《产业行动规划》中，经济特区方案都被认为有望给南非的产业振兴带来各种机会，包括吸引国内外投资、增加出口、创造就业、发展技术、和供应商建立经济联系以及促进区域发展。

为了更有效推行产业园区发展项目，南非政府把所有工业开发区转型成经济特区 (Special Economic Zones, SEZ) 并于2014年通过《经济特区法案》(Special Economic Zone Bill)，明确了南非产业园区的转型和发展目标并对南非国境内各个产业园区规划做出框架性说明。南非发展和企业中心 (Centre for Development and Enterprise, CDE) 对南非产业园区发展状况做出了诸多讨论和评估，认为南非产业园区应该专注于吸引劳动密集型企业入驻，并在出口导向型经济活动中创造大量低技能就业岗位。

由于历史上长期的空间不平等，1994年新南非成立后，政府的政策重心聚焦于解决根深蒂固的社会、地区和经济不平等问题。南非政府认识到应该在实际推行中审查不同机制在缓解国家空间不平等中的效用。当然，南非政府也在不断摸索新的方法来加强空间干预和帮助经济转型，其中经济特区就是一个新的尝试。

经济特区方案是南非每年发布的《产业行动规划》主要内容之一，南非政府对产业园区的期望是解决空间不平等、农村欠发达地区的发展滞后、区域经济增长缓慢等问题。南非目前有九个经济特区，包括：位于东海岸的Coega、East London和Richards Bay，与国际机场相连的OR Tambo和Dube Trade Port，位于西开普省的Saldanha Bay和Atlantis，位于中部地区的旱港Harrismith，以及正在向冶金工业集群发展的Musina。祖马总统表示：“这些经济特区将是南非激进经济改革的关键。”

库哈(Coega)经济特区：

库哈经济特区位于东开普省曼德拉湾市，以农产品加工、汽车制造、水产养殖、能源、金属物流为重点产业。

当前的投资者中有93％认为库哈经济特区是全球投资者的理想投资选择。因此，更多的国际投资者，特别是来自中国的国际投资者现在正在库哈投资。

杜贝贸易港（Dube Trade Port）经济特区：

杜贝贸易港位于德班市，以家电制造和组装、航空航天制造和服务、花卉、园艺、水产养殖、医药卫生、服装纺织为重点产业。

姆西纳-马克哈多（Musina）经济特区：

2016年7月8日正式成立的姆西纳-马克哈多经济特区十分引人注目。该特区位于富含煤、铬等矿产资源的林波波省，规划面积70平方公里，主要定位发展选矿、冶金、石油化工等产业集群，由中国深圳海茂资源控股有限公司与南非林波波省贸易发展局共同运营。

大西洋城（Atlantis）经济特区：

大西洋城位于南非西开普省，是9个特区中最晚成立的一个。作为经济特区，大西洋城将会建成绿色经济枢纽。开普敦市政表示，到2022年，他们将在可再生能源领域确保18亿兰特的资金投入。

经济特区内的优惠政策:

优惠政策具体包括享受优惠企业所得税（一般为28%，区内为15%）、建筑类资产加速折旧补贴、劳工雇佣激励措施（雇佣低收入劳动者可享受税收补贴）、关税控制区待遇（位于区内关税控制区企业可享受增值税、关税减免待遇）等。

此外，南非贸工部还拟积极打造“一站式”服务，为投资者提供厂区设计、执照申请、公共设施使用、优惠政策申请、融资及环保标准协助等“一条龙”服务。南贸工部对外国合作伙伴投资参与南经济特区建设、促进当地经济发展持欢迎态度，愿同有关各方加强沟通协调，就园区建设、发展规划和优惠政策等进行商谈。

南非产业园区发展举步维艰的诸多要素，除上诉讨论的产业园区承载职能过重，扮演角色过多导致发展定位重心失衡外，产业园区的管理者——不管是南非政府还是产业园区管委会，都未充分认识到如何体现经济特区的“独特性”，并借此打造产业园区的核心竞争力，实现产业园区的可持续发展。南非产业园区设计机制的相对优势并不明显，南非的经济特区不“特”，主要体现在三个方面。

首先，从南非各产业园区的选址布局来看，拟建的产业园区并非全都与主要交通节点相连或相近。南非第一阶段的四个产业园区中，库哈、理查兹湾、东伦敦都位于或毗邻南非东南沿海的港口城市，且是重要交通枢纽；坦博国际机场产业园区位于豪登省的坦博国际机场，该机场是非洲最大机场，基础设施齐全，每年可处理40万吨以上货物和2100万余名乘客。

南非政府在这些区域发展产业园区经济的目标非常明确，即服务出口制造业、鼓励出口行业和吸引外资。2012年南非政府认为上述产业园区并未达到预期效果，在解决就业、刺激区域经济增长、吸引投资和发展出口行业等方面都未能发挥积极效用，因而调整了产业园区策略，开始在全国范围内推行产业园区项目。产业园区的主要目的相较以往并未大幅调整，依旧以促进产业发展、刺激经济增长、解决贫困和就业作为核心要点。但是在空间分布上，如前文所述，结合南非历史可以发现有两个主要特征。

一方面，产业园区的规划和布局和南非的“黑人家园”以及南非2006年国家基础设施计划中提及的23个基础设施建设极为滞后而且经济发展极其缓慢的最贫困区域高度重合，远离现有南非的各个经济活动节点。这些区域远离市场，基础设施不完善并且劳动力技能水平有限。

这一问题突显了政府在推动经开区项目时面临的两难境地。产业园区内外的基础设施一直是影响投资者决策的关键因素。南非政府希望利用产业园区开发较贫困地区，但这些欠发达地区对潜在投资者不具备足够吸引力。南非产业园区的分布除了早期的产业园区选址在交通枢纽或其附近外，后续的选址更像是先侧重于缓解历史遗留问题，同时再发展区域经济。因此，南非政府需要回答一个问题——产业园区选址的侧重是什么：是为了让产业园区入驻企业在能使用周边已然成型配套的设施和服务，还是等待产业园区企业和政府一起开发产业园区配套设施，来普惠周围人民？

不难看出，南非现拟发展的产业园区选址除了部分毗邻重要交通枢纽外，其他的并未有较为明显的区位竞争优势，且配套设施和“五通一平”产业园区建设基础需求等方面，对招商引资助力甚微。

第二，在对产业园区入驻企业的优惠政策上，相较其他国家，南非产业园区的吸引力也不强。例如，在海关监管区域，企业将获得15%的企业所得税税率，并且能够获得“一流”的基础设施。

如果仅仅在南非国内看，这种减税或者免税的做法很诱人；然而，大部分国家的产业园区为了吸引投资者和潜力企业，都会采取类似的激励政策，并且提供更优越的基础设施和配套服务。仅在非洲范围内，南非与埃及、摩洛哥、尼日利亚和埃塞俄比亚等国家的产业园区相比，其激励措施也并不具有相当的比较优势。

可以看出，所有的国家都有针对产业园区入驻企业的税收激励。南非、埃及、摩洛哥和尼日利亚都可以为投资于特定行业的企业提供各种税收优惠和政府机构的现金补贴。但是，南非、尼日利亚、博茨瓦纳和塞拉利昂是非洲拥有产业园区项目的37个国家中，仅有的4个需要产业园区入驻企业提供额外的就业机会和技能培训的国家。

回顾南非产业园区的发展历程，不难看出，在规划之始，南非政府便对产业园区寄予厚望，并期待其能承担多种职能——刺激进出口工业发展，产生集聚效应，缓解空间发展不平等，刺激区域经济发展等。但这些赋能似乎成为南非产业园区发展中不可承受之重，导致南非产业园区发展到今日重心失衡，优势未展。而南非产业园区转型后的经济特区，其“独特性”如何体现？相较其他非洲国家有何比较优势，核心竞争力为何？在目前南非产业园区的蓝图上，似乎还欠缺更多的讨论。

此外，产业园区过度依赖政府拨款。在涉及全球的新冠疫情影响下，产业园区发展几乎停滞，各级产业园区行政管理体系混乱，南非劳动法倾向雇员且工会势力强大，这些本文议题之外的问题，也在不断挑战南非产业园区投资者的投资热情。

产业园区的发展，不管在什么阶段，南非政府所扮演的角色都至关重要。如果政府层面意识不到产业园区和国土内其他区域发展必须有所不同，且这些差异必须要在立法、行政、配套服务、政策支持等各方面都有所体现，那么南非产业园区的发展很可能是有着真正产业园区经济形态的“形”，而未领其“神”。

综合看来，南非产业园区的转型，首先应该从产业园区管理的“政企分离”开始，即政府应该让有成熟产业园区运营经验的第三方机构来管理产业园区，使其更加面向市场经济。政府则不再进行“提线木偶”式行政管理操作，和产业园区管理方的关系也应该从上下级转型为“平等合作”。另一方面，南非政府应减少对产业园区经济和生产活动的直接干涉，让市场规律在产业园区发展中发挥更大的作用。南非政府主要参与产业园区规划和批准土地使用，接下来则由产业园区运营者来建造平台。最后，南非政府应减少在产业园区发展中承担的多重职能，回归到为入驻企业提供相应社会服务和配套基础设施的行政职能。

从特区不“特”，到特区之“特”，于南非而言，在产业园区全球化大浪潮中，明确自身定位，打造核心竞争优势，凸显其主要优势，是其产业园区发展策略上至关重要的一环。虽然南非产业园区发展已经历二十年风雨，但时至今日，其产业园区发展策略、部署和侧重依然模糊不清，政府和产业园区运营者对其角色定位也模糊不明。

因此，对南非而言，经济开发区的特殊之处，不仅在于其优惠措施、税收政策、一站式服务等产业园区固有属性，更应在更早阶段明确政府和产业园区运营者的职能部署，充分洞悉政府和市场的互动机制，并明确产业园区发展的核心目标，减少对产业园区的多重赋能。

2020年新冠肺炎疫情在全球范围暴发，南非的确诊人数为非洲之首，经济前景更加低迷，使得产业园区发展之路愈发坎坷。时至今日，南非已经着手规划的11个产业园区仍然依靠政府拨款维持运营，无一达到自负盈亏的目标，更不可能实现盈利。

目前，南非政府已在其产业园区项目上投资约250亿兰特，而只有3个产业园区吸引了企业入驻并开展了商业活动。南非最大、成立时间最早、相较其他产业园区发展更好且得到政府投入和支持最多的库哈产业园区从建立距今已经20年，但从产业园区入驻企业数量、产生的经济规模效应、带来的经济增长等几个主要衡量方面来看，该产业园区的表现并不尽如人意。作为撒哈拉以南非洲经济的“桥头堡”、非洲的老牌工业强国，南非在产业园区发展上却屡战屡败，用20年摸索出来的产业园区发展路径收效甚微。

种族隔离后遗症下的南非产业园区

从世界范围以鸟瞰历史眼光看，开发区的发展历史最早可以追溯到16世纪，但真正在世界各地普遍推行并引起广泛关注的是在20世纪中叶以后。世界开发区的发展分为三个阶段。

(一)第一阶段：开发区以对外贸易和转口贸易为主要形式的发展时期(1547年至第二次世界大战前)

13世纪末至17世纪中叶，北德意志的自由贸易联盟——汉萨同盟对参盟的各城市实行贸易互惠，并选定汉堡和布莱梅为自由贸易区。但是，历史上第一个正式命名为自由港的是意大利的里窝那(1547年)，外国货物不缴纳关税便可出入港口区域。此后，意大利的热那亚在1595年、威尼斯在1661年、法国的马赛在1669年也相继被辟为自由港。德国的汉堡和布莱梅、丹麦的哥本哈根、葡萄牙的波尔因等城市，也先后宣布为自由港或划出一部分地区为自由贸易区。

截止到第二次世界大战前夕，近400年间全世界约在26个国家与地区建立了75个自由港与自由贸易区。这些自由港或自由贸易区由于进出口免除关税等一些有利条件，方便了商品的进出口，促进了对外贸易和转口贸易的发展，同时，也给设区国带来很大的商业利益，繁荣了当地的经济。但这一时期，开发区的数量和规模还是有限的，并以发达国家居多 ；区内经济活动的主要形式是转口贸易，是允许客商在区内进行商品储存、分类、包装等，主要的经济活动是发展对外贸易和转口贸易，且发展缓慢，数量不多，分布地域狭窄。

（二）第二阶段：开发区以出口加工区为主体的发展时期(第二次世界大战结束至20世纪70年代)

第二次世界大战后，世界生产力得到了迅速增长，有力地促进了国际分工的发展。各国经济相互依存和相互联系日益紧密，国际间的商品交流、劳务交换、资金流动、技术转让等已把各国的生产和生活紧密地联结在一起，各国都不可能完全闭关自守，开放已成为世界发展的大趋势。开发区在20世纪60、70年代进入了以出口加工区为主体的时期。出口加工区兼有工业生产与出口贸易两大功能。设区国往往在本国划出特定的区域，对外开放，对内隔离，通过提供特殊的财税优惠政策和其他优越条件，吸引外商直接投资，发展面向世界市场的制造业，以达到利用外资、扩大出口，增加就业以及吸收国外先进技术和经济管理经验的目的。1959年，爱尔兰香农自由区的建立，标志着这一时期的开始，但首先以“出口加工区”命名的开发区，则是1965年在我国台湾地区高雄港附近建立的高雄出口加工区。1969年，我国台湾地区又继续建立了楠梓、台中两个出口加工区。台湾地区高雄出口加工区建成并取得成功后，亚洲其他国家纷纷设区。1969年菲律宾创建了巴丹出口加工区，接着又在马坦岛和吕宋岛的碧瑶等地相继建立了15个出口加工区。从20世纪70年代初开始，马来西亚在将近10年间建立了滨城及西南沿海各州37个出口加工区，韩国建立了马山、里里等4个出口加工区，新加坡建立裕廊工业区。

此外，印度、斯里兰卡、巴基斯坦、印度尼西亚等国都建起了不同规模的出口加工区。不少发展中国家，如埃及、叙利亚、毛里求斯、塞内加尔、墨西哥、哥伦比亚、巴西、多米尼加、突尼斯等也开辟了各有特点的出口加工区。西方发达国家也竞相增设出口加工区。原有传统的自由港和自由贸易区，不少也逐步向出口加工区的模式转变，如德国的汉堡和布莱梅两个传统自由港，也分别设立新港区，加工生产轻工业品和发展造船业；美国也将对外自由贸易区发展成为具有生产和装配功能的出口加工区。

20世纪60、70年代是出口加工区发展的黄金时期，许多国家和地区的出口加工区是在这个时期建立起来的。70年代末，世界出口加工区总数已达到240多个。不少发展中国家(地区)正是凭借“出口加工区”为基地，大量引进外资，发展出口工业，以此带动本国(本地区)经济的高速发展。一些国家或地区还因此成功地缩小了与发达国家之间的差距，步入新兴工业化国家或地区的行列。这个时期，开发区在数量上由少到多，在规模上由小到大，在经营上由流通贸易型为主转变为生产型为主。所有这些都标志着开发区的发展进入一个崭新的时期。

（三）第三阶段：开发区进入多样化、综合化、高级化和高科技型的发展时期(20世纪70年代末至现在)

20世纪70年代波及全球的石油危机和80年代初的世界经济危机，结束了战后资本主义发展的黄金时期，也使出口加工区失去了赖以迅速发展的国际经济基础，促成了世界开发区发展的新变化，其特征是“出口加工区”一枝独秀的状况为开发区多样化、综合化、高级化所替代，而综合型和高科技型开发区的崛起，即代表了这一过程的发展方向。

综合型和高科技型开发区，既具有出口加工区或传统自由贸易区的一般特点，也有着与之不同的质的差别。综合型开发区是自由贸易区和出口加工区两种模式混和、交叉发展或自身升级换代的结果，它的特点是规模大，经营范围广，不仅重视出口工业与对外贸易，还兴办金融、旅游、服务、商业等。

新加坡、韩国的济州岛、埃及的开罗、泰国的拉牧、克拉邦等开发区也都属于综合型开发区。由于综合型开发区与其他开发区形式没有严格的区别，所以世界上有些以自由港、自由贸易或出口加工区命名的开发区，实际上具备多种经济功能，应该看成是综合型的开发区。由于综合型开发区面积大，经营多样化，经济效益好，因而对影响和带动周围地区的经济发展具有特别重要的作用。现在，不管是自由贸易区，还是出口加工区，都呈现出向综合型开发区发展的明显趋势。

综观世界开发区的发展，其数量由少到多，发展迅速。设区范围由西欧扩展到全球，功能从单纯贸易型到工贸结合型并向综合型发展，经营内容从商品的交换到商品的生产并扩展到商品的研制，生产结构从劳动密集型向资金、技术和知识密集型调整。今后，开发区仍将不断发展变化，总的趋势是由初级形态向高级形态发展。

从国际开发区的发展趋势看，20世纪90年代以来，世界开发区正向更高级的形态发展，进入了多功能、全方位、大规模、高速度发展的新阶段，产业结构日趋多元化和高技术化。如果我们不能迅速改变开发区低水平大量建设的局面，带来的不仅是土地的闲置，资源的浪费和环境的污染，更是让开发区这一曾经造就了中国经济奇迹的改革经验与国际的发展趋势背道而驰，难以发挥其集约、高效地利用土地等资源，迅速发展我国高新技术产业的作用。  

对于发展中国家而言，发展产业园区经济主要具有两方面优势：首先，相较全国性推行经济发展策略，产业园区可以作为试点先行，不论是工业基础设施成本还是产业园区建设成本都在可承受范围内，也能经受得起“试错”的损失。

其次，产业园区可作为制度深化改革和不同经济发展手段的“实验室”，产业园区若发展成功，则可以把产业园区内发展模式灵活运用到其他区域，成为区域经济增长的主导力量，为完善产业园区外其他区域的基础设施建设提供相关经验，同时可以为国家经济可持续发展的实施环境提供借鉴。

但是，南非产业园区发展的特殊之处在于，其产业园区并不是单一的刺激区域经济发展的“政策实验室”或“测试阀门”，而是它自出生伊始，便背负了沉重的命运枷锁。这和南非长期的复杂历史和社会不公平有较强关联。

首先，种族隔离的后遗症之一是，南非大地上存在两套不同的空间安排和定居模式：一是经济增长率高、人口密度高和贫困程度高的集中地区；二是经济增长率低、人口密度高和贫困程度高的地区（特别是“黑人家园”区域）。

2021年南非共有11个规划产业园区，一些建立时间较长的产业园区，比如库哈、东伦敦、理查兹湾和奥坦博国际机场都位于或邻近沿海港口和交通枢纽城市，而2014年后建立的新产业园区则分散在全国各地——每个省至少有一个，基本处于欠发达的贫困地区，这些产业园区选址大多和南非最为贫困的区域以及以往的“黑人家园”区域重叠。

再者，通过比照如上南非经开区的分布和前“黑人家园”区域分布地图，除去西开普省的亚特兰蒂斯和萨尔达尼亚湾两个产业园区外，其余产业园区都处于或邻近以往的“黑人家园”区域以及南非优先发展的23个重点地区，这进一步表明南非政府对利用产业园区解决区域发展不平衡问题这一策略寄予厚望。然而，在进行实践推演时，南非政府必须考虑到一些结构性缺陷问题，包括劳工的技能水平低、区域基础设施差以及经济联系和发展潜力薄弱等。例如，亚特兰蒂斯产业园区所属城镇是20世纪70年代由种族隔离政府在开普敦附近为有色人种建立的，虽然该城镇曾经是一个工业中心，但自20世纪80年代以来其制造业活动大幅减少。

产业园区的设计目的就是为了重振经济，解决高失业率问题，但如果在一个经济活力不高、以往白人政府为隔离人种建立的地区通过行政干预设立一个产业园区，这种做法是否可行，依然值得深究。

相较世界其他产业园区，南非产业园区背负着多重使命：缓解和消除贫困和不平等、促进经济发展、刺激就业、提升进出口效率、完善区域基础设施建设等。南非产业园区承载了历史上各类“空间经济”措施的相同使命，即消除深层次且长期困扰南非发展的贫困和不平等问题；而在经济发展层面，南非产业园区具备着吸引国内外投资、建设更多的工业枢纽、提高战略性工业能力、增加直接投资存量、促进经济增长、增加出口附加值、创造就业机会和区域多样化等带有明显产业园区属性的期望标签。种种期望层层叠加，导致了现在南非经济特区面临着“一园多能”的发展窘境，且这些功能并非都和经济发展相关，相当部分是为南非社会根深蒂固的结构性问题做缓和剂。如果一个产业园区被“强行”赋予各类远超于其基本属性的职能，其定位边界便倾向模糊，“小产业园区”是否有禀赋承载“大期望”，是南非政府在进行产业园区规划时，必须要深思的问题。

非洲历来是中国最主要的投资伙伴之一，对我国具有全方位的战略作用。随着我国“一带一路”战略的推行，我国和非洲各国在多领域协同合作、共谋共建，开展了大量的优质产能合作。未来中非在绿色发展、数字经济、电子商务、基建设施、生产制造等领域将会有更多合作，这些合作在非洲大陆的试点，尤其是制造业，往往依托产业园区项目先行。

非洲产业园区发展基于其所在国家所体现出的差异性和独特性，包括政治制度、经济发展、历史进程、文化习俗、法律法规等，即从产业园区这个“缩影”窥见国别和区域的“全图”。而南非作为非洲经济的桥头堡，结合其历史特殊性，产业园区发展的历史、表现、挑战、机遇等，值得研究。

南非产业园区发展进程中，其政府的职能很明显，即充当“全功能”角色：既负责产业园区开发初期的设计、规划和招商引资等事宜，也负责向产业园区提供社会服务和各种软硬件配套设施，同时也必须承当指导产业园区经济发展、直面竞争市场的战略指导。但是，南非产业园区管理体系上，政府部分并非唯一直接主导产业园区运营发展的机构，在大部分产业园区管理上，由政府成立的国有企业负责。

在南非现有的10个产业园区中，除穆西纳—马可哈多产业园区、恩科马齐产业园区和马卢蒂产业园区还处于整体规划布局阶段，由南非各级政府机构直接主导产业园区管理外，其他七个产业园区都有其各自的产业园区管理机构。不同于中国产业园区发展初期采取的“两块牌子，一套班子”管理机制，这七个产业园区都由南非政府指定的第三方独立机构进行管理，且这些机构人员不同时在政府部门任职。若单就产业园区运营商的独立性而言，南非产业园区的管理模式为政企分离制——即有独立的产业园区运营商管理产业园区的开发和发展，政府相关机构负责管理各类行政事务。

然而，若分析上述七区的产业园区运营商的企业性质和背景，可以发现它们无一例外都是由国有企业，分属中央、省级和地方三级政府，由不同政府部门分摊，并实施综合管理。同时，产业园区由于目前还没有盈利能力，严重依赖政府资金的支持，这导致政府实际对产业园区运营和发展有相当强的话语权，基本主导着产业园区的发展方向。

以库哈产业园区为例，库哈发展公司根据不同项目花费进行申报，贸工部再逐一审批，行政程序繁冗，审批流程缓慢。因此，政府虽然在大部分产业园区设立了三方机构，但由于这些机构或企业都为国有，本质上还是受南非政府管理，属于政府的“分支机构”，获得的自主管理权限有限。

南非产业园区的管理模式中，行政机构和管理机构分开的机制已经初见雏形，但在实际运营和管理机制上并未脱离传统产业园区管理模式的范畴。

虽然南非现有各产业园区运营商都是独立机构，能参与招商引资、土地开发等活动，但并不具备独立管理产业园区和自负盈亏的能力。总体来看，南非产业园区的运营企业职能比较单一，并且限制较多，主要体现在如下两个方面。

首先，产业园区运营企业严重依赖政府拨款，没有盈利能力，财政不能独立。因此，产业园区运营企业在产业园区发展策略上的话语权会受到一定程度制约，具体体现在每一个项目的审批，大小工程的预算，签约的任何产业园区企业都要经过层层审批和讨论，时间周期长且回复效率低。如果没有充足的资金支持，再好的发展策略也只是纸上谈兵。

第二，产业园区运营商的国企背景也限制了其有效发挥和行使企业管理职能。

以中国为例，中国产业园区运营商的自主权较高，政府则主要侧重于提供公共服务。和中国产业园区的运营理念不同，南非政府并未真正下放足够权力给产业园区运营商，南非政府对于产业园区运营商的定位是行政体系的分支，而不是基于产业园区发展框架下平等、合作、共赢的关系。再者，南非对其产业园区项目期望赋能多重，希望通过产业园区经济的发展缓解或解决一系列问题——贫穷、就业、吸引投资、发展区域经济、扩大进出口、完善基础设施建设等。基于产业园区目标多样的前提，产业园区运营商对其发展重心难免失焦。

在管理产业园区发展方面，南非各级政府的行政效率、管理能力、审批流程和支持力度，都存在一定程度的疏忽和缺失。而现南非各产业园区虽然都有独立管理运营机构，但都为政府斥资成立，且资金皆有政府供给，其本质还是由政府主导和控制，这与中国早期传统产业园区形态下“一套班子，两块牌子”的产业园区管理模式并无本质上的区别。因此，南非政府和产业园区管理者应积极思考并推动“政企分离”的进程，尽早明晰南非政府和产业园区运营者各自承担的权限和发挥的功能。

南非产业园区的经营实体即产业园区运营者的权限在该管理体系中最有限、管理层级最低。这表明政府和产业园区的关系并非“合作”，而是“管理者”和“被管理者”。就南非目前产业园区发展实际状况而言，产业园区运营者和政府都应尽早明晰其角色职能的边界。政府有责任为产业园区提供各类公共物品和服务，有些是初期或者短期的，比如招商引资指导、规划改造等；有些则是长期且持续的，如公共安全、消防报警系统、教育及相关设施、电网和水资源等。而产业园区运营者则应具备市场导向需求，而不是被动回应政府的行政管理要求，同时应对产业园区的产业集群发展和核心竞争力提升有明确规划。因此，产业园区运营者不是一味地协助政府，而是承担了更加面向市场的角色。产业园区运营者可定期行使一些政府职能，比如土地使用定价和对产业园区生产安全进行监管等，这能极大提升产业园区管理的灵活性和便利性。

而后的转型路径，南非可以参考“产城融合”模式，即产业园区成为所处城市群落的一个有机组成部分。这种模式强调产业园区与外部环境之间的生态互动。政府的职能被削弱，产业园区的经营方被授权在产业园区内鼓励和推广相关措施，来推进产业园区企业履行其社会责任，其中包括积极开发各种绿色环保项目、减少排放、打造绿色生态生产体系等。简而言之，即产业园区的经营方应该担负起让产业园区“可持续发展”的角色，不断优化产业园区布局和土地的有效使用空间，减少环境风险。

产业园区基于其原始经济属性，开始有意识对其属性进行延展，来让这些新的属性更好地融入产业园区所属城市群落的生态体系，进而帮助产业园区和其他城市或区域模块产生良性的外部互动，使其产业结构与所处区域或城市的就业结构、消费结构相互呼应，促进区域经济生态的发展。

因此，“产城融合”可以让产业园区作为整个城市或区域群落体系的一个有机模块，让产业园区和其他功能模块彼此渗透，遥相呼应，同时互为依存。这其实和南非产业园区发展的初衷是一致的，南非产业园区的一个重要使命是解决当地就业率偏低问题以及带动当地经济发展。如果产业园区和所处城市体系互动更频繁且内生成长于城市体系，则产业园区能实现“国际化”和“本土化”双重发展，对增强区域经济活力有极大助力。