导读

根据行业属性、技术经济特点特别是收益来源性质，将重大工程项目划分为经营性、准经营性和非经营性三类项目，明确三类项目的主要投资主体，确定三类项目的投融资模式

●分类确定重大工程项目投融资模式

●着力提高重大工程项目的可经营性和可融资性

●建立健全重大工程项目投融资体系

国家“十四五”规划纲要提出了102项重大工程项目，考虑到大多数重大工程还包含很多子项目，实际项目总数大大超过102项。此外，各地区也提出了各自的“十四五”时期重大工程项目。这些国家和地区层面的重大工程项目建设对经济社会发展具有战略性、引领性、支撑性作用，是推动落实国家和区域重大战略的关键抓手，是拓展投资空间、扩大有效投资和调整优化投资结构的重要载体，也是推动实现规划目标任务的重要举措，对加强补短板强弱项、提高发展协调性平衡性具有重要意义。“十四五”时期，要坚持系统思维，推进重大工程项目投融资机制创新，进一步明确政府与市场主体的投资分工，分类确定项目投融资模式，着力完善项目建设方案，提高项目可经营性，完善项目投资回报机制，健全项目投融资体系，从而加快重大工程项目投融资落地。

分类确定重大工程项目投融资模式

根据行业属性、技术经济特点特别是收益来源性质，将重大工程项目划分为经营性、准经营性和非经营性三类项目，明确三类项目的主要投资主体，合理确定政府和社会资本的投资边界范围，明确政府投资责任，在此基础上分类确定三类项目的投融资模式。

（一）分类确定重大工程项目投资主体

按照重大工程项目的技术经济特点、可经营性尤其是投资回报机制，把基础设施和公共服务等公共领域以及产业领域的重大工程项目划分为经营性项目、准经营性项目和非经营性项目三类。顺应公共领域市场化改革、产业化运作的要求，明确三类项目的投资主体及其相应责任，尤其是政府要积极有所作为，更要坚持有所不为，不应“大包大揽”。

经营性项目包括公共领域的经营性项目和产业领域项目，自身具备较好的财务效益，对社会资本包括民间投资者的吸引力较大，应以社会资本自主投资模式为主、以PPP模式为辅。社会资本尤其是民间投资者愿意自主投资的，应优先由社会资本投资参与，地方政府投融资平台公司和国有企业原则上不得“挤出”社会资本的投资机会。

准经营性项目自身的财务不具备可持续性，投资回报水平较低，对以营利为主要目的的社会资本吸引力不大，市场化融资能力也较差，一般需要政府给予一定的投资补助或运营补贴资金支持。这类项目应以政府所属投融资平台公司和公益类国有企业投资为主、以引入PPP模式为辅。

非经营性项目自身没有或很少直接的财务收益，难以实现市场化投融资，但社会和环境等外部性效益较大，应当以政府投资为主，投融资责任由地方政府（所属有关部门）承担。贯彻《政府投资条例》要求，政府投资既要积极“有所为”，又要更好地做到“有所不为”，要以非经营性项目为主。少量边界条件清晰、目标和产出明确尤其是政府部门专业能力和经验不足、社会资本方愿意投资参与的非经营性项目，可以考虑引入PPP模式。

（二）分类确定重大工程项目投融资模式

以鼓励支持引导社会资本投资参与为重点，以扩大直接融资比重为目标方向，从源头上为地方政府投资“减负”，努力降低重大工程项目对政府投资的高度依赖，从源头上防范融资风险堆积在银行体系，努力降低重大工程项目融资对银行贷款等间接融资的高度依赖。

对于经营性项目，可主要采取“社会资本（联合金融资本）出具项目资本金+债券融资+银行贷款”的投融资模式，积极争取从建设期开始引入项目收益债、重点产业专项债等直接融资方式，努力降低对银行贷款等间接融资方式的依赖。

对于准经营性项目，可主要采取“政府投融资平台公司或公益性国企共同出具项目资本金+债券融资+银行贷款”的投融资模式，部分项目可审慎运用PPP模式，政府给予适当的投资补助或运营补贴。

对于非经营性项目，由政府（所属有关部门）作为投资主体，投资建设资金主要通过“一般公共预算资金或政府性基金+政府债券资金”的渠道筹集。对于具有一定收益包括政府性基金收入、事业性收费收入或经营性收入的重大工程项目，积极争取地方政府专项债资金支持。

着力提高重大工程项目的可经营性和可融资性

经营性、准经营性和非经营性三类项目的划分并非一成不变，重大工程项目的可经营性和投资回报机制也并非一成不变。完善价格/收费机制调整，创新商业模式，实施综合开发投资模式，都有可能提高项目的可经营性和投资回报水平，提高项目的可融资性。

（一）健全项目价格/收费机制

基础设施和公共服务等公共领域普遍存在“两头经济”的问题，即供给侧项目资源要素和建设条件的市场化供给与产出端项目产出数量质量和价格/收费不同程度的政府管制。“两头经济”尽管是出于社会公共利益考虑、有其一定的必要性，但客观上导致公共领域项目投资回报水平偏低，从而在很大程度上降低了项目的可融资性。各地区要大力推进公共领域的价格/收费机制改革，健全价格/收费的形成、调整和补偿机制，降低价格/收费风险，努力合理地提高重大工程项目投资回报水平。

（二）鼓励支持项目商业模式创新

各地区要更多地用市场和商业的眼光谋划重大工程项目，合理划定项目范围，科学制定项目建设方案，优化配置项目建设和运营所需的相关资源要素，创新项目的商业模式和盈利模式，充分挖掘项目潜在商业价值，完善项目投资回报机制，提高投资回报水平，从而提高项目资产质量，促使非经营性项目向准经营性项目转化、准经营性项目向经营性项目转化，提高项目对社会投资者和银行等金融机构的吸引力。

（三）鼓励实施综合开发投资模式

整合重大工程项目相关资源要素，支持重大工程项目与沿线或周边的生态、文化、旅游、物流、农业等产业类项目进行综合开发和一体化开发，完善投资回报机制，提高投资回报水平，增强整个项目对产业资本和银行、投资基金等金融资本的吸引力。依托重大交通运输和场站枢纽项目建设，充分发挥和利用人流、物流等综合优势，实施交通导向的综合开发（TOD）模式，提高交通运输和场站枢纽项目的投资效益；依托重大生态保护和环境治理项目，充分利用生态环境资源，实施生态环境导向的综合开发（EOD）模式，建立生态产品价值实现机制，促进生态产业化发展，把生态环境优势转化为产业优势乃至经济优势。鼓励产业园区、产业新城、特色小镇、田园综合体等区域开发项目实施综合开发投资模式，按照分期、综合、滚动、开发的原则，统筹利用相关资源要素，从时间和空间上有序推进经营性和非经营性项目建设，实现可持续融资和投资发展。

建立健全重大工程项目投融资体系

强化重大工程项目的投资主体、融资主体建设，从供给和需求两方面推动重大工程项目投融资落地，推进重大工程项目建设实施。

（一）有效发挥政府投资公司/城投公司的作用

鼓励相邻省份尤其是城市群和都市圈内相关省份联合组建跨区域重大基础设施投资运营公司，促进跨区域重大基础设施同步协同建设，打通“最后一公里”。支持同一省份内相邻地区联合组建跨行政区的重大基础设施投资运营公司，推动相邻地区基础设施互联互通和共建共享。充分利用省级政府投资公司在人才、信用、资源等方面的综合优势，鼓励其按市场化原则与市县政府投资公司联合投资，重点支持市县公共领域重大工程项目和特色优势产业项目建设，助推市县经济社会发展。

加快推进政府投融资平台公司市场化转型，剥离政府非经营性项目的融资职能，通过政府注资、经营性资产注入等方式增强投融资能力，提高专业技术能力和管理能力，提高公司主体信用，走市场化和可持续融资之路。

（二）规范审慎引入政府和社会资本合作模式

政府和社会资本合作（PPP）模式是公共领域重要的投融资模式创新，代表着公共领域市场化改革、产业化发展的重要方向。推广运用PPP模式，有利于扩大公共服务供给、提高服务效率。从政策导向上，公共领域要积极推广PPP模式，鼓励支持地方政府运用PPP模式。对于边界范围清晰、具有使用者付费机制、社会资本参与积极性较高的公共领域重大工程项目，要精细制定项目实施方案，科学设置社会资本方准入条件，精心遴选合格的社会资本方，充分利用社会资本的技术、管理和投融资等方面的综合优势，推进项目建设实施。为提高重大工程项目引入PPP模式的可行性和可操作性，建议项目实施机构组织开展“PPP项目市场测试”，征集潜在的社会资本方对项目投资回报机制、风险分担机制、PPP运作方式、投融资方案、最低需求保障机制和价格调整补偿机制等重大事项的意见和建议，了解社会资本方对项目的投资意愿。

（三）鼓励长期机构资金参与重大工程项目投资

鼓励社保和保险等长期机构资金通过债权投资计划或股权投资计划等方式参与重大工程项目的投资或融资。社保、保险和住房公积金等长期机构资金的投融资能力较强，但专业能力和经验相对不足，识别和防控项目风险的能力也相对不足，故要支持鼓励其与产业资本（专业化投资运营主体）强强联合，共同参与重大工程项目的投资建设和运营，从而实现优势互补、合作共赢。支持长期机构资金通过投贷结合（投资+贷款）方式参与重大工程项目投融资。

（四）支持地方政府出资设立产业投资基金

针对重大工程项目资本金筹集难的问题，拓宽重大工程项目投资资金来源，支持地方政府出资设立产业投资基金或重大工程项目投资基金，重点投向本地的公共领域重大项目和特色优势产业项目建设。为调动其他基金投资者尤其是保险、社保等长期机构资金的积极性，适度降低其投资风险，地方政府可对投资基金的收益进行结构化设计并适当让利，但不得借产业投资基金名义变相融资，不得对其他基金投资者承诺明股实债、最低收益保障、远期股权回购、保本保收益或承担投资本金损失等安排。