中国政策性银行在全球能源开发中的角色转变

2021年中国政策性银行为海外能源项目提供的公共融资为零。如果贷款量回升，资金会向可再生能源倾斜吗？

中国的政策性银行长期以来扮演着世界上最大的能源项目融资方的角色，但2021年，这些银行没有为海外能源项目提供新的开发性融资，这是本世纪以来的第一次。这是从波士顿大学全球发展政策研究中心（Boston University Global Development Policy Center）中国开发性与政策性银行全球能源贷款数据库（China’s Global Energy Finance Database，简称“CGEF”）最近更新中获得的一项惊人发现。这可能代表着中国参与海外能源开发的一个转折点。

全球能源基础设施面临巨大的投资缺口，因此弄清中国未来会为海外能源开发提供什么性质的支持具有全球性意义。2021年9月，国家主席习近平承诺中国将加大海外低碳能源开发的支持力度。对“一带一路”倡议而言，政策性银行贷款减少的背后是否意味着它们将转而支持世界各地的绿色能源技术？

从国内到全球

中国政策性银行主要有两家：国家开发银行和中国进出口银行。在21世纪头十年这两家银行扩张至海外市场之前，它们在中国国内发展中发挥了关键作用。

国家开发银行成立于1994年，直属国务院领导，起初主要服务于国内重大基础设施开发，过去二十多年来，它一直发挥着国内增长引擎的作用。2008年全球金融危机之后，国家开发银行变身为全球最大的海外贷款机构之一，成为中国外汇储备多元化、强化能源安全战略的一部分。

中国进出口银行也成立于1994年，主要任务是促进中国的对外经贸合作。为了实施“走出去”战略以及现在的“一带一路”倡议，国家开发银行和中国进出口银行与中国的商业银行和国有的中国出口信用保险公司相配合，并与各部委及企业合作，在具有战略意义的领域和部门开展海外项目，这种模式被称为“协调下的信贷空间”（coordinated credit space）。这一模式让中国的海外开发融资在2008年后迅速增长，尤其是在能源部门。

事实上，由国家开发银行和中国进出口银行的公共贷款促成的新增发电装机容量超过了世界银行、国际金融公司等十家主要多边开发银行的总和。

投资偏好

中国政策性银行在海外电力部门的贷款大部分集中在燃煤发电和水电项目上，这反映了其国内能源部门的驱动力。全球金融危机期间，中国煤炭企业面临着国内电力需求减少所导致的产能过剩。CGEF数据显示，面对拥有大量煤炭储量、不断增长的电力需求并长期依赖煤电的东道国的需求，2000年以来中国政策性银行的海外煤电项目融资达到了310亿美元，大约相当于46吉瓦的发电能力。这为中国煤炭企业的海外扩张创造了重大机遇。

水电方面，中国政策性银行还填补了传统捐助方和多边开发银行撤出大型水利项目后留下的巨大缺口，满足了发展中国家寻求扩大水电资源的需求。而且中国国内的水电行业有着几十年的经验，在国外具有竞争优势。我们的数据显示，中国政策性银行为海外水电项目总计提供了300亿美元的贷款，并且还为相关的输电基础设施提供了25亿美元的贷款，相当于总计近32吉瓦的发电能力。

中国海外能源领域的开发性融资还有相当大的一部分流向了油气勘探和开采。按能源类型来看，煤炭和水电获得的支持排在油气勘探开采之后。相对于石油和天然气，煤炭和水电的贷款规模更为稳定。石油和天然气是推动中国海外贷款规模在2009年和2016年两次达到峰值的主要因素，分别达到了450亿美元和380亿美元。

▲数据来源：波士顿大学全球发展政策研究中心中国开发性与政策性银行全球能源贷款数据库， 2022年

尽管中国政策性银行曾给予能源部门巨大支持，但近年来它们对各个部门的贷款均在减少，2016年以来中国海外开发性融资持续下降。但“一带一路”远未接近尾声——中国通过对外直接投资参与海外项目的势头依然强劲，商业银行贷款和工程承包似乎相对稳定，这可能是因为有中国出口信用保险公司的支持。相对于中国政策性银行之前的主导地位，这些融资工具可能会让中国海外参与模式愈发多样化。

绿色投资的前奏？

参与渠道的变化可能意味着中国支持的海外能源项目类型即将发生变化——变得更加绿色。中国政策性银行过去在贷款中严重倾向于石油和天然气开采以及煤电和水电，如今却按下了暂停键。过去两年间，东道国疫情对借贷的制约和中国的旅行限制让国际合作面临挑战。

可再生能源是一个长期以来并未得到中国政策性银行太多支持的海外参与的例子。不过，它们却通过中国企业的对外直接投资获得了远超政策性银行贷款的融资。

包括晶科能源等专业民营企业，以及包括三峡集团和国家电力投资集团等大型国有能源巨头在内的中国企业都参与到了海外可再生能源项目之中。按相应的装机容量计算，中国企业已经在海外投资了近12吉瓦的风电和光伏，而政策性银行独立融资或通过外国直接投资联合融资支持的装机容量还不足1吉瓦。中国企业投资可再生能源项目的主要方式是并购，但2019年以来开始以新建投资为主。

▲数据来源：波士顿大学全球发展政策研究中心中国海外电力资产数据库（2020年）。备注：柱状图中未来项目一项包括在建和规划中的项目。

中国近期的政策趋势表明，中国将继续增加对海外可再生能源开发的支持。除了承诺不再新建海外燃煤电站外，2021年9月习近平主席还宣布中国将加大对海外低碳能源的支持力度。最近在3月底，中国多个部委发布了《关于推进共建 “一带一路”绿色发展的意见》，指出要加大对海外风电、光伏项目的支持，并进一步给出了实施办法。其中还提到了包括绿色债券在内的各种金融工具，通过政府和私营资本合作撬动私人融资，以及与国际伙伴合作的必要性。这种高级别的政策支持有望进一步刺激中国可再生能源企业的对外投资。

然而，过去缺少政策性银行支持意味着海外运营的中国可再生能源企业在本可以跑起来的情况下却只能慢走。政策性银行不仅喜欢为大型、集中式基础设施（如煤电和水电站）提供大规模贷款，而且还认为小型、分散式可再生能源存在融资风险，并且缺乏超越这种观点的经验。这一点在国内和国外都是一样。

经历了2021年的标志性低谷后，中国两家政策性银行的海外能源开发融资可能会在后疫情时代迎来反弹。研究表明，中国政策性银行对外融资往往与外汇储备保持同样的走势。随着中国贸易顺差创造新高，中国的外汇储备已经开始大幅反弹。

为了遵守新出台的绿色“一带一路”原则和政策，中国的政策性银行将不得不尝试联合融资安排、保险和担保工具，以及通过扩大项目组合来分散风险等方法，以降低参与国外可再生能源项目的风险。当然，随着世界各国气候政策升级、努力为可再生能源创造有利环境，“一带一路”沿线国家也有空间就可再生能源项目与中国政策性银行接触。克服供需匹配面临的挑战，将是未来绿色“一带一路”的关键。

本文首发于中外对话网站。

■ 塞西莉亚·斯普林格（@han_cecilia）是波士顿大学全球发展政策研究中心“中国与全球发展倡议”（Global China Initiative）助理主任。