日前，最高法院指导案例53号（福建海峡银行股份有限公司福州五一支行诉长乐亚新污水处理有限公司、福州市政工程有限公司金融借款合同纠纷案）公布，引起金融圈及ppp行业的关注。该指导案例的意义在于司法解释的层面，确认了政府特许经营权的收益权质押的效力，虽然该案是针对污水处理的特许经营权的，但是相信在整个PPP行业都具有示范意义。

政府特许经营权的收益权质押有什么特殊之处

政府特许经营权收益权的质押属于权利质押，但与一般的质押相比，它有着自己的法律特征：

（一）它是法定的财产性权利。和商业特许经营取得的经营收益不同，政府特许经营权的收益权产生于政府的行政许可，是法定的财产性的权利。既然是质押，就有特许经营权利转移的可能性（被许可人资格的转移），因此，质押合同的签订，应该取得相应政府主管机关的批准。

（二）它是可预期能实现，且相对确定的质权。与股票、票据、提单等权利凭证作质押不同，政府特许经营权的收益权不是既得权，它是一种未来可以实现的利益。这种收益基于政府的特许经营的保障，其数额有一定的确定性，但是毕竟属于经营，影响因素多，所以难以准确确定，又是相对的确定。

（三）它是需要特殊方式才能实现的质利。在一般的质押中，质权的实现一般是在债务人不履行债务时，质权人得以其占有的权利并对该权利进行折价或者以拍卖、变卖该权利的价款优先受偿。比如对于仓单、提单以及可以转让的股权等。而在收益权质押中，由于政府特许经营权的收益权有着行政许可的属性，因此质权人在实现质权时就政府特许经营权的收益权进行拍卖、变卖或者折价，需要经相关许可机关的批准同意或事先批准同意方可；或者采取特许经营权与收益权分离，对金钱债权优先受偿。

指导案例亮点之一：确认政府特许经营权的收益权可以出质

法院对于政府特许经营权进行分解：指出包含经营和收益，分属义务与权利。“污水处理厂的运营和维护，属于经营者的义务，而其收益权，则属于经营者的权利。”因此，明确了案件的实质不是经营权质押，而是经营权中的收益权质押。“由于对污水处理厂的运营和维护，并不属于可转让的财产权利，故讼争的污水处理项目特许经营权质押，实质上系污水处理项目收益权的质押。”

那么，特许经营权的收益权（有的专家称为收费权）能否出质？

从案例可以看出，法院是根据司法实践中对公路、桥梁收费权的性质认定来考虑的。

那我们从先看看公路、桥梁收费权的质押如何获得认可的。

2007年物权法出台后，全国人大法工委出版的物权法释义中，将“有关公路桥梁收费权”的概念纳入“应收账款”的概念中。该释义中介绍了立法过程：当初《物权法草案》中有规定“公路、桥梁等收费权”可以质押的条款，然而在全国人大常委会在进行第七次《物权法草案》的审议时，删去了该条款，其理由是“公路、桥梁等收费权可以纳入应收账款，而且目前收费情况比较混乱，哪些收费权可以质押，哪些不能质押，还需要进一步清理，因此，在这一条中规定应收账款即可，不必明确列出公路、桥梁等收费权。”从上我们可以得知，《物权法》中之所以没有规定“公路、桥梁等收费权”可以质押，主要原因在于收费权类型的复杂性，目前的理论还不成熟，同时认为收费权可以归入应收账款之内。

接下来，对于物权法规定应收账款可以质押这一新法律规定的立法缘由，物权法的释义一书中举了大量的国务院有关文件以及最高法院的司法解释。其中就有2000年出台的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国担保法〉若干问题的解释》第97条规定，“以公路桥梁、公路隧道或者公路渡口等不动产收益权出质的，按照担保法第七十五条第（四）项的规定处理”，明确公路收益权属于担保法规定的依法可质押的其他权利。

因此，物权法颁布之后，司法实践中，自然将“公路桥梁、公路隧道或者公路渡口等不动产收益权”归为可以出质的应收账款。

法院认为：污水处理项目收益权与公路收益权性质上相类似；虽系将来金钱债权，但其行使期间及收益金额均可确定，其属于确定的财产权利；性质亦可纳入依法可出质的“应收账款”的范畴。因此，讼争污水处理项目收益权作为特定化的财产权利，可以允许其出质。

指导案例亮点之二：政府特许经营权的收益权质押如何公示

自2007年10月1日起《物权法》施行后，“应收账款”应当在中国人民银行征信中心的应收账款质押登记公示系统进行出质登记，质权才能依法成立。如果权利质权的设立没有进行相关登记，法律认定权利未设立。

那么在物权法实施之前，且没有在人民银行登记公示的如何认定呢？

该案的质押担保协议签订于2005年，在《物权法》施行之前，故不适用《物权法》关于应收账款的统一登记制度。因当时并未有统一的登记公示的规定，故参照当时公路收费权质押登记的规定，由其主管部门进行备案登记，有关利害关系人可通过其主管部门了解该收益权是否存在质押之情况，该权利即具备物权公示的效果。遂认定质权已设立。

在物权法实施之后设立的政府特许经营权受益权的质押，则必须在中国人民银行征信中心的应收账款质押登记公示系统进行出质登记。我国《物权法》第228条第一款规定，“以应收账款出质的，当事人应当订立书面合同。质权自信贷征信机构办理出质登记时设立。”

需要特别提醒的是，在部分行业的政府特许经营项目中，一些部门规章或规范性文件规定的有相关主管部门或原许可部门登记，这是由于特许经营收费权带有行政许可的特性，决定了的质押合同签定、生效的必需经过原许可部门或相关主管部门的同意批准。因此这里的登记仅仅是质押合同生效要件，并不发生物权上的公示效力。

指导案例亮点之三：政府特许经营权收益权的质权如何实现

我国担保法和物权法均未具体规定权利质权的具体实现方式，仅就质权的实现作出一般性的规定，即质权人在行使质权时，可与出质人协议以质押财产折价，或就拍卖、变卖质押财产所得的价款优先受偿。

该案中，原告即诉请拍卖、变卖特许经营权。那么，这是否是实现质权的唯一方式呢？

实务中，有观点认为，“收费权质权实现时，质权人不能就出质人未来的收费收入优先受偿。理由是质权实现的方式应当是将质押标的拍卖、变卖或协议折价。质权实现后，质押标的应当易主，质押的动产或权利应当归属出质人以外的人（可以是质权人）。如果质权实现后，出质人仍然保留所出质动产或权利，质权人允许出质财产未来的收入用于偿还债务，这并不是实现质权，而是对原合同的变更。”（见供职于中国银行的贾砾，解冲在最高法院《人民司法》2014年第9期发表“论收费权与收费权质押的性质”一文）

基于对特许经营者权利和义务（即经营和收益）的划分，法院认为污水处理项目收益权属于将来金钱债权，质权人可请求法院判令其直接向出质人的债务人收取金钱并对该金钱行使优先受偿权，故无需采取折价或拍卖、变卖之方式。况且收益权均附有一定之负担，且其经营主体具有特定性，故依其性质亦不宜拍卖、变卖。因此，原告请求将《特许经营权质押担保协议》项下的质物予以拍卖、变卖并行使优先受偿权，不予支持。

法院既考虑到经营主体的特定性及被告当时仍旧正常经营的现状，又考虑到金钱之债可以优先受偿，作出了质权人直接收取收取污水处理服务费并从中优先受偿的判决。“由于被告仍应依约对污水处理厂进行正常运营和维护，若无法正常运营，则将影响到长乐市城区污水的处理，亦将影响原告对污水处理费的收取，故原告在向长乐市建设局收取污水处理服务费时，应当合理行使权利，为被告预留经营污水处理厂的必要合理费用。”

结语：

金融与实体经济密切联系、互促共生。李克强总理近期就如何有效破解融资难、融资贵，加大对实体经济的支持力度时强调：要发挥开发性政策性金融作用，加大对棚改、水利、中西部铁路等领域的金融服务，为PPP等方式安排合理融资渠道，更有效吸引社会资金参与扩大公共产品和服务供给。上述最高法院指导案例确认了特许经营权中的收益权的质押担保的效力，为今后更多的PPP模式项目的融资开了方便之门，也让投资方吃了定心丸。