世界银行制裁程序解读与应对

2019年上半年，在世界银行（以下简称“世行”）提供贷款的“重庆市小城镇水环境综合治理”项目中，五家中国企业因伪造业绩行为构成欺诈被制裁。其中，A公司因存在加重情节，被世行加重处以附解除条件取消资格四年；B公司采取了一系列减轻措施，并在收到“世行制裁程序通知”后行使了“说明”权利，因此世行将原计划的附解除条件取消资格“三年”减轻为“10个月”；另外三家公司既不存在加重情节，也未采取减轻措施，也未行使任何程序性权利，被世行施加基准制裁——附解除条件取消资格三年。

梳理近几年中国企业被世行制裁的案例，发现与上述案例类似的情况较为普遍。究其原因：一方面，中国企业对世行制裁程序不了解，尤其是对制裁审理过程中的程序性权利不了解，未能充分利用程序性权利维护自身权益；另一方面，对于世行制裁时的考量因素不了解，未能及时采取补救措施减轻处罚。本文拟以解读世行制裁的程序和考量因素为基础，结合中国企业实际，探讨应对世行制裁的基本思路，包括尽早组建专业团队、充分行使权利、和解并采取补救措施、实施合规计划等四个方面。

世行制裁的基本程序

根据世行《制裁与和解程序》的规定，世行制裁的基本程序可概括为调查程序、制裁审理程序和合规整改解禁程序。

一、调查程序

廉政局（INT）作为世行集团专门调查机构，负责调查世行集团资助项目中针对欺诈、腐败、串通、胁迫和妨碍等不当行为的指控（外部调查）以及世行内部员工行为不端的指控（内部调查）。外部调查具体程序包括：投诉受理、案件调查、撰写最终调查报告、递交指控和证据陈述书等。

为提高案件调查的针对性和效率，INT建立了案件调查优先级制度。针对权限以内的投诉，INT会综合考虑案件对世行声誉影响、涉案金额、举报的可信度以及证据的充分性等因素确定优先级。INT只对优先级较高的案件进行调查，主要目的是将有限的调查力量集中到证据较为充分的案件中。

从世行统计数据来看，2010财年以前，世行正式调查的外部案件平均每年约211个，经过调查证据充分的案件平均每年约37个，证据充分的案件占比仅为17.5%。而2011财年至今，世行正式调查的外部案件平均每年约68个，经过调查认定证据充分的案件平均每年约45个，证据充分的案件占比高达66%。因此，尽管近几年世行正式调查的外部案件数量在持续减少，但调查后有充分证据的案件数量仍然保持稳定，对于打击腐败、欺诈等不当行为的力度有增无减。

二、制裁审理程序

经过改革，2007年世行建立起两级制裁审理机构和程序，第一级是世行资格暂停与取消主管（Chief Suspension and Debarment Officer/SDO），第二级是世行制裁委员会（Sanction Board）。

1.第一级制裁审理程序

SDO是世行资格暂停与取消办公室（Office of Suspension and Debarment）的负责人，负责独立评估INT移交的案件，并对被指控方无异议的案件施加制裁。INT认为证据充分的案件，将向SDO提交“指控和证据陈述书（Statement of Accusations and Evidence/SAE）”，申请SDO对指控的不当行为进行审理。

如果SDO认为证据充足，将向被指控方发出“制裁程序通知（Notice of Sanctions Proceedings/NoSP）”，通知中包括SDO拟采取的制裁措施、被指控方“说明（Explanation）”的权利、SAE、世行的制裁规则等内容。

根据世行2019年制裁年报数据，2015-2019财年，INT提交SDO审理的案件中，有6%的案件全部指控证据不足，有39%的案件部分指控证据不足。

本文开始介绍的案例中，A公司在收到SDO发出的“制裁程序通知”后，向SDO递交“说明”要求其修改制裁措施，A公司通过行使程序性权利获得了减轻处罚。第一级制裁审理程序如图1。

2.第二级制裁审理程序

世行第二级制裁审理程序由制裁委员会负责，制裁委员会由7名成员组成，全部为世行外部人员。在制裁审理过程中，如果被指控方对SDO发出的“制裁程序通知”有异议，可以书面“回答（Response）”的形式向制裁委员会提出异议。INT也可针对性地提出“答辩（Reply）”。

同时，被指控方和INT提交也可补充证据或进一步答辩。被指控方和INT均可申请听证程序，制裁委员会也可自行决定举行听证程序。听证程序结束后，制裁委员会成员将进行商议。如果证据充分，制裁委员会将作出最终决定并对被指控方施加制裁。如果证据不足，制裁程序终止。

根据世行2019年制裁年报数据，2015-2019财年，上诉至制裁委员会审理的案件中，有16%的案件被认定不构成不当行为，另有36%的案件被处以不同于SDO建议的制裁措施，包括谴责等较轻的制裁措施。第二级制裁审理程序如图2。

三、合规整改解禁程序

如果企业被施加的制裁措施中包含“附条件不取消资格”或“附解除条件取消资格”中的任意一种，则意味着企业必须通过与世行廉政合规官（Integrity Compliance Officer/ICO）合作，通过采取相应的措施，在满足所附条件后，才能解除制裁。ICO将通知被制裁方所附“条件”的具体内容，条件通常会包括实施合规计划。在合规整改期间，ICO将要求被制裁方递交定期报告、聘请监管人监督实施合规计划、对相关记录和文件进行外部审计和检查。

当制裁决定所附“条件”满足时，被制裁方应按规定向ICO申请解除制裁（如果符合提前解禁条件的，可申请提前解禁）。ICO审核后符合条件的，解除制裁；不符合条件的，世行将继续制裁（因条件不同可能加重制裁）。

从图3统计数据来看，近五年，按期应解禁企业数量为274家，其中，按期解禁企业78家，占比28.5%，未按期解禁企业196家，占比71.5%。因此，通过实施合规计划获得按期解禁的要求较高，企业应予以重视，务必严格全面实施合规计划。

世行制裁中的考量因素

2010年世行修订制裁程序，将“附解除条件取消资格三年”作为基准制裁措施，同时在其2011年发布的《制裁指南》中列举了适用于可制裁行为的加重因素和减轻因素，鼓励并引导被制裁主体采取彻底和持续的合规计划，自行纠正不当行为。

一、加重因素

如表1所示，世行制裁考量的加重因素分为四大类，包括不当行为的严重程度、损害程序、是否干扰调查、是否有受过制裁。本文开始介绍的案例中，A公司因存在“重复不当行为”这一加重因素，世行对其加重了处罚。

二、减轻因素

如表2所示，世行制裁考量的减轻因素分为三大类，包括起次要作用、自愿采取纠正措施、配合调查。本文开始介绍的案例中，B公司仅被处以取消资格10个月，就是因为其采取了一系列减轻处罚的措施，包括承认不当行为并接受责任、对不当行为采取内部调查、追究内部违规人员责任、改进合规管理制度和程序等。

因此，企业在应对世行制裁时应特别关注这些裁量因素，积极合作争取减轻处罚，避免加重处罚。

应对世行制裁的建议

企业在被正式制裁前可能经过调查和两级审理裁决程序，如果企业遭受的是“附条件”制裁，则还必须满足“条件”才能获得解禁。在制裁的不同阶段，尽管世行有其独立的机构和团队具体负责，但是他们必须遵守和适用的规则是相同的。因此，本文拟从以下几个方面提出应对世行制裁的措施。

一、尽早组建专业团队

当企业收到INT的质询函（Show Clause Letter）时，意味着企业在某个世行项目中涉嫌不当行为，且被施加制裁的风险较高。在此情形下，企业应尽早组建专业团队化解、减轻风险。

对于组建内部专业团队，应注意如下三点：

一是团队层级要高，世行制裁对象通常牵涉关联企业，波及范围广，因此应尽可能在企业集团总部层级组建专业团队；

二是成员具备专业性，世行制裁程序类似于诉讼程序，法律合规人员更利于应对；

三是团队成员要稳定，世行制裁周期较长，工作内容相互衔接且信息量巨大，人员变动频繁，不利于应对制裁。

二、充分行使正当权利

世行制裁机构是相互独立的，如果企业认为INT的指控不合理或者SDO的制裁处罚过重，均可通过行使说明权、异议权、听证权等充分维护自身权益。本文开始介绍的案例中，B公司行使了说明权并采取了一系列补救措施，获得了减轻处罚的结果。另外四家企业既未向世行说明理由也未采取任何减轻处罚的措施，结果被施加了较重的制裁措施并触发五大多边银行的交叉制裁。

三、和解并采取补救措施

在制裁委员会作出制裁决定前，被指控方均可与世行达成和解。根据世行《2019制裁年报》数据，2015-2019财年，世行与被指控企业共计达成121份和解协议，占近五年制裁案例的37%，并呈上升趋势。根据世行制裁考量因素，企业自愿采取纠正措施并配合调查，将大幅度减轻制裁。如果企业确实存在不当行为，尽早与世行和解并采取补救措施将是非常明智之举。

四、严格实施合规计划

被施加“附条件”制裁的企业，所附条件通常包括实施合规计划、追究内部人员责任、采取补救措施、配合项目调查等。其中，实施合规计划是最复杂的一项整改措施。世行《诚信合规指南》规定了建立并实施合规计划的11条原则。

企业内部专业团队牵头实施合规工作时，除了要建立符合企业实际具有可执行性的合规制度外，还应注意以下几点：

一是聘请有世行解禁经验的律师作为外部合规顾问，为企业建立和实施合规计划提供全程咨询建议；

二是尽量选择中国律师作为监管人，中国律师更利于发挥桥梁作用；

三是尽早确定内部试点单位，除企业主动提供的合规资料外，实地考察将是ICO和监管人了解企业合规计划实施情况的重要途经。

以上仅是针对企业面临世行制裁时的特殊应对建议。从长远来看，企业应主动建立一套符合国内外监管要求的合规管理体系，全面实施合规管理，才能在合规监管日趋严厉的经营环境中赢得生存发展之路。