浅析土耳其的新能源电力机制​

一、背景

（一）土耳其电力市场机制

（二）发电市场的发展历程

二、土耳其新能源机制-从YEKDEM到YEKA

（一）YEKDEM

（二）YEKA

三、结论分析

背 景

2017至2019年，在传统的中东北非、欧洲区域之外，产生了一批新能源IPP新贵国家，如乌克兰、哈萨克斯坦、土耳其、越南、阿根廷等。这一波新能源行情中，尽管土耳其是老牌PPP目的地，但中国开发商/承包商参与的新能源投资/建设却相比其他几个国家少之又少。

本文将对土耳其的新能源市场机制及其可融资性等进行分析，进而试图解读背后原因。

（一）土耳其电力市场机制

土电力市场机制可总结为厂网分离、输配分离，竞价上网、双边售电与特色的补贴电价机制并存。发电端，私人投资和国有发电商并存。市场监管/运行端，三大主体及其职能如下图所示。

（二）发电市场的发展历程

土耳其的发电端市场，经历了如下三个阶段的历程。

1. 从经典IPP结构做起

根据80年代的《电力BOT法》，私人投资人和能源部签署特许权协议，国有输电公司（TEAS）是长期购电的义务方。财政部为购电协议下的TEAS的付款义务进行政府担保。一切都是熟悉的味道。

2. 现货竞价与双边PPA并存的市场

除了特定的鼓励行业（如本国低热值褐煤电站）外，随着2001年和2013年《电力市场法》的实施，土耳其开始实行短期双边售电协议+电力现货市场竞价并行的模式。

一方面，允许发电商和适格购电商签署市场化的双边直接售电协议。另一方面，在日前市场（Day Ahead Market）内，由发电商每小时时段报价，提交电力交易中心（EPIAS）进行市场化交易。显然，现货竞价机制并不适合外国IPP投资人，尤其是风险偏好小的中国国有开发商1。

3. 鼓励新能源投资的补贴电价机制

根据2023年规划，土耳其计划将可再生能源在发电端的占比提高至30%。对应的，政府除了便利土地供给、优先新能源电力上网外，推出了两大补贴电价机制：一个是主打利润牌的YEKDEM，刺激新能源投资的速度2；另一个是主打制度优越性的YEKA，换来了本土化和低电价。

从下文开始，将具体介绍前述两大新能源电价机制的具体情况。

土耳其新能源机制-从YEKDEM到YEKA

（一）YEKDEM

YEKDEM3是土耳其政府为鼓励可再生能源的发展，降低对外能源（主要是天然气）依存度、改善土耳其的贸易平衡，激励本土化电力设备产销而出台的鼓励机制4。

该机制下，土耳其政府为满足条件的新能源项目提供特定时间段内的照付不议的补贴电价。即使在时间段结束后，投资人仍将在发电许可剩余时间内拥有电站，并通过实时电力交易销售所发电力。主要内容如下：

1. 补贴期限与入门条件

政府用十年的长期补贴电价承诺，鼓励早并网、早运营。对于在2020年12月31日前投运的可再生能源项目，发电商可在每年10月31日前自愿申请登记参与下一年度的YEKDEM，并根据不同能源类型，享受自投运起至多10年的标杆电价。

2. 较高的保底电价

除了为期十年的上网电价之外，如满足特定的本土化要求，投资人还可获得为期五年的本土化补贴电价。值得注意的是，本土化标准达到对应的补贴电价是激励(incentive)，并非投资人义务。

YEKDEM机制下的可再生能源电价如下表所示：

3. EPIAS的保底支付机制

2015年，土耳其将国家电网公司（TEIAS）的电力交易市场监管职能分立出来，单独成立了名为EPIAS的电力交易市场运营主体。EPIAS职责是日前市场（Day-ahead）和日间（intra-day）现货交易市场的运营者(Operator)。

EPIAS是一家持有电力市场运营牌照的股份公司（joint stock company），其股权结构如下图所示。2017年初，近百家企业持有其分散的40%的股权。

与此文更相关的是，EPIAS是YEKDEM机制下补贴电价的终极付款义务人。选择了YEKDEM机制保护的发电商，可以参与现货市场的竞价，由EPIAS支付销售价格低于补贴电价的差额。

EPIAS将新能源购电义务分配给电力交易的购买方，要求买方必须购买特定份额的新能源电力、并缴纳相应的保证金、监管买方的支付义务。电费实际支付义务人应当事前提供自身支付实力的足额担保(collateral)，即便某个特定义务人失去支付能力，EPIAS也将动用所有义务提前缴纳的全部担保(collateral)覆盖该特定（失去支付能力的）义务人的支付义务。且当特定支付义务人失去履约能力后，该义务人未能履约的支付义务将再行分配到市场上其他正常支付义务人的份额内。因此，虽然EPIAS难以获得土耳其财政部的财政担保，只要交易市场支付义务人不发生大面积、同时失去支付能力的情况，EPIAS的支付能力有整体担保(collateral)体系的保障。

4. 投资人享有多种便利

首先，发电方可视竞价市场和保底电价情况，每年度自由选择参与竞价市场报价，或者享受保底电价。

其次，YEKDEM的保底支付无汇率风险。保底电价以美元计价、里拉支付。

再次，国家电网公司（TEIAS）保证享受YEKDEM机制的发电商的上网接入权。

5. 可融资性的评论

YEKDEM机制将面临如下可融资性的挑战。

首先，土耳其电力市场化程度高，政府以立法方式保障YEKDEM机制的运行，针对具体项目并不签署条款繁杂的售电协议、保底协议、担保协议等，这不太符合中国金融机构的要求。

其次，YEKDEM的保底支付主要依赖EPIAS信用及其电力交易相关制度安排。无论是能源部还是财政部，都无法对YEKDEM机制提供专项的担保协议。EPIAS自身单独的信用难以被中资金融机构接受。

再次，享受YEKDEM机制所要达到的上网时间太紧，不适于大型企业内部决策。

（二）YEKA

在YEKDEM之后，政府推出了大规模招标的YEKA模式，试图实现压低电价、做实本土化强制要求的目的。根据规定5，能源部给出地域范围，并通过招标的方式引入投资者集中和高效开发区域内的可再生能源。竞标的最终阶段采取“反向竞价模式”，由出价最低者中标，并在规定时间内同能源部签署YEKA协议。投资人有投资发电站和发电装备生产厂的双重义务。

YEKA机制下，土耳其政府为满足条件的新能源项目提供特定时间段内的照付不议的补贴电价，具体方式与YEKDEM相同，即EPIAS担保补差电价的支付。更进一步的是，能源部在YEKA协议中为EPIAS的该等义务提供明确担保。

在补贴时间段结束后，投资人仍将在发电许可剩余时间内拥有电站，并参与实时电力交易市场销售所发电力；投资人仍将拥有所投资的生产厂，并将所产电力设备自由销售。

1. 价格水平

一期方面，土政府于2017年3月发布Solar-1 YEKA招标。韩国Hanwha和Kalyon的联合体以6.99美分价格中标。土政府于2017年8月发布Wind-1 YEKA招标。土耳其公司Kalyon，Turkerler以及西门子组成的联合体以3.48美分价格中标。

二期方面，Enerjisa和Enercon公司的中标电价约在3.5-4.5美分之间。

2. 交易结构

如图所示，竞标、中标后的投资人成立发电项目公司，并设立设备生产厂(Factory)。

投资协议层面，项目公司以业主身份与能源部、投资人投资的设备生产厂签署三方YEKA协议（类似于IA+PPA+电力设备生产厂特许权）。

上下游协议方面，项目公司与生产厂签署设备供应和设备维护协议，项目公司与承包商签署施工承包协议和运维协议。

融资协议层面，项目公司与融资银行签署贷款协议，融资银行与能源部、生产厂签署直接协议，项目公司向保险机构购买YEKA协议的违约保险。

3. 强制的本土化要求

投资人在YEKA制度下，可以在YUKT6和YMKT7两种模式中选择其一。YUKT的本质是投资人进行电站+生产厂的BOT；而YMKT的本质则是投资人进行电站的BOT+土当地设备采购。

从现实情况看，1000MW的Solar-1项目和1000MW的Wind-1项目，都采用了YUKT模式。随后的Solar-2和1200MW的离岸风电采用了YMKT模式，但招标后均被取消。

4. YEKA与YEKDEM的对比

两个机制有共同的保底收入支付方（EPIAS）。需要强调，在两大机制下，EPIAS都不是特定协议的签字方，其支付义务源于土耳其法律规定。

两个机制有相同的项目收入来源。首先是现货市场的交易电费收入，其次是EPIAS以月为单位计算FiT与前述现货市场交易电费的差额，支付补差金额(True-up or Top-up payment)。

两个机制都是美元计价、里拉支付。

在前述三点相同点外，两个机制还有大量的不同点。

5. 对YEKA可融资性的评论

基于以下两大原因，YEKA的可融资性（相对YEKDEM）大为提高。首先，能源部直接出面代表土政府签署YEKA协议，担保EPIAS的保底购电的义务。根据JP Morgan的初步分析，能源部可以代表土耳其主权。其次，普遍预计银行可以与能源部、生产厂、项目公司签署直接协议，明确银行的各种权利8。

另一方面，建议相关方关注两大难点。首先，建议关注YEKA协议强制、细节的本土化要求。该要求将是对各国ECA与时俱进实践的挑战。如果没有从“本国成分”向“本国利益”转变的落地规则转变，ECA承保可能面临挑战。再次，YUKT结构中的双SPV，使得供货厂与发电站形成命运共同体。虽然生产厂SPV有权利将生产的电力设备销售给项目之外的渠道，但我们可以理解一家外资新成立的装备制造企业开拓市场的难度。因此，两个SPV相互的履约能力关乎整体的可行性和可融资性，这非常类似于煤电IPP的坑口电站。双SPV风险的统筹将对融资机构评审带来挑战。可以预见，融资机构将（通过直接协议等方式）对制造厂的资质和履约能力提出较高要求。

结论分析

由于以下原因，中资开发商/承包商在土耳其基础设施市场步履维艰。

首先，土耳其基础设施开发和建设市场历史悠久、规则固化、较为封闭。东道国开发商/承包商国际排名高、实力强、成本低、本国公共关系良好。外资单独行动需谨慎。其次，土耳其本国金融市场受地缘政治影响，近年来难以发力协助本土开发商/承包商。这正是中资企业的黄金机会，但中国金融产品未经磨合，暂时难以匹配性土耳其基础设施机制安排9。再次，土耳其政治和国际关系的波动及附带引发的汇率波动风险，将成为负面影响中资机构对土基础设施投资的根本因素。

除了前面三大原因，针对前述两大新能源机制，中资开发商/承包商还面临以下新能源领域的特殊难点。

首先，新能源机制实效性太强，体现了土耳其人和东亚人一样着急的性格。其次，在关注主业、精细化监管的背景下，我国同时具备发电站和本土化电力装备制造厂10 投资实力的企业很少。再次，传闻YEKEDEM和YEKA将由美元计价改为当地币计价，这将进一步降低下面的可融资性。

根据以上分析，假如只有一句话的总结机会的话，便是：YEKEDEM下中国企业来不及做了，YEKA机制不适合中国企业投资。这也是作者放心写此文的缘由。