引  言

贷款人介入PPP项目发生在PPP合同履约失败后，政府介入PPP项目前，由贷款人采取措施避免PPP合同终止。贷款人介入PPP项目的约定并没有体现在PPP合同中，而是由政府与贷款人单独签署直接协议，赋予贷款人介入PPP项目的权利。本文通过分析直接协议的相关条款，阐述贷款人如何行使PPP项目介入权。

一、贷款人介入PPP项目的权限

PPP项目贷款偿还基于项目运营期间产生的现金流入，也是项目唯一的收入来源。当PPP合同履约失败时，若政府终止合同，将切断PPP项目贷款的偿还渠道，即使存在政府的终止支付，也未必能完全覆盖全部的债务，导致贷款人蒙受损失。因此，贷款人为保护自身利益，需要获得PPP项目介入权，尽最大努力让PPP合同继续正常履约。

贷款人行使PPP项目介入权主要是纠正社会资本的违约行为，由于PPP合同是政府和社会资本两方签订的，贷款人介入必须获得政府的认可，因而贷款人通过与政府签订直接协议，得到政府授权，合法介入PPP项目。

社会资本的违约行为不仅给政府带来麻烦，也可能造成社会资本相关方（例如主分包商）履约困难，而使相关方提出合同终止。那么，贷款人也与社会资本相关方签署直接协议，授予其在提出合同终止前，纠正社会资本违约行为的权利。 但是，有些司法管辖区存在强制性法律规定，不允许贷款人享有介入权。

除非这些区域有专门的PPP法律，在PPP法律中授予贷款人项目介入权，否则贷款人不能获得PPP项目的介入权。 关于贷款人PPP项目介入权的有效性和可执行性，在司法实践中很少有相关案例，以签订直接协议的方式明确贷款人的项目介入权，实际上给予了贷款人在面临合同终止事件时与政府等相关方谈判的资本，充分发挥贷款人的能力，让PPP合同履约回到正轨。

二、直接协议的核心条款

在英国、荷兰、南非等国家，已经拥有成熟的直接协议范本，根据这些范本，提炼出的核心条款主要包含以下内容：

1.签署日期和有效期限。直接协议通常跟PPP合同同时生效、同时结束，但在英国、荷兰这些国家，直接协议在项目融资关闭后签署。从PPP项目的运作规律上看，一方面PPP合同签订时，直接协议须作为PPP合同的附件，也作为贷款人发放贷款的依据，即只有获得了项目介入权，贷款人才愿意放款；另一方面，政府希望直接协议在项目投标阶段的竞争状态下提前签署，避免将介入权纳入后期PPP合同的谈判，这样对政府更有利。那么直接协议的签署日期在社会资本与贷款人达成融资协议之后、与政府签订PPP合同之前也是合适的。

2.介入时机和期限。贷款人介入PPP项目的时机有两个：

一是当政府向社会资本发出终止通知时，视为给予贷款人一定期限决定要不要介入PPP项目；

二是贷款人认为社会资本违反了融资协议的约定，须结束与社会资本的债权债务关系，并替换社会资本，保证PPP合同继续正常履约。

介入期限包含了贷款人采取措施补救PPP合同问题的合理时间，以及寻找新的社会资本替换原有社会资本的合理时间。在合理时间过后，无论贷款人介入成功与否，都应退出介入，由新的社会资本继续履约或合同终止。介入期限由政府和贷款人共同商议确定，政府须保证贷款人的介入工作始终是高效的，而且对使用者或社会公众利益的影响较小。

3.承担债务。介入期内，贷款人须承担社会资本所有已承担或未来可能承担的债务，并对外支付。社会资本未来可能承担的债务数额是不确定的，贷款人将承受较大风险，因此希望确定一个上限来量化贷款人的支付风险，此种做法应用于英国较早期的PPP项目。

由于存在政府的合同终止支付，支付额可以用于偿还社会资本的债务，因而目前较常用的做法是，贷款人为避免合同终止，须承担全部的债务，若贷款人无力或不愿承担，则政府直接终止合同，社会资本用获得的终止支付偿还债务。

4.补救权利。贷款人纠正社会资本违约的权利，即补救权利受到限制，贷款人补救失败，或即使已纠正社会资本的违约行为，但却产生了新的违约，政府依然有权提出合同终止，避免贷款人以另一种违约为代价，补救原有的违约。

5.其他保护措施。其他保护措施是针对于政府利益的保护，因为贷款人与社会资本的融资协议中，贷款人可能拥有较多的介入社会资本行为的权利，但政府希望在直接协议中明确特定条款，限制贷款人过大的介入权，避免损害政府利益。例如在澳大利亚等国家，政府限制贷款人对社会资本行使债务抵消权、抵押权的优先受偿权等。

三、贷款人介入的流程

直接协议约定了明确的贷款人介入PPP项目的流程，主要包括七个步骤：

1.相互通知对方。通知对方是政府和贷款人共同的义务，政府因社会资本违约而提出PPP合同终止时应通知贷款人，贷款人因融资协议项下发生关键事件，影响政府利益时（例如违约事件或提前结束债务等）应通知政府。

2.政府给予贷款人补救期。如果政府倾向于合同终止，应给予贷款人补救期避免合同终止，在此期间内，政府承诺不终止合同以及与合同相关的任何协议。

3.贷款人任命代理人介入PPP项目。代理人和社会资本共同纠正引起政府提出合同终止的任何违约行为，维持合同继续履约，然后退出介入。因人员变动的缘故，代理人并不一定是代表贷款人签署直接协议的人员，但贷款人聘任的代理人通常须经政府认可。

4.达成一致意见。对于PPP合同安排、贷款人的应收账款、索赔支付中的保险与担保等事项，政府与贷款人通过协商达成一致意见。

5.政府进行合同支付。政府的合同支付，既包括PPP合同继续履约下的政府支付，也包括PPP合同终止后的政府支付，均直接支付给贷款人。

6.贷款人履行合同。贷款人代替社会资本履行PPP合同项下的权利和义务，在政府许可和/或客观合理的标准下，寻找新的社会资本继续履行合同，并就新的社会资本履约与政府签订新的直接协议。

7.贷款人退出介入。无论贷款人补救成功与否，在约定期限届满后，贷款人退出介入，PPP合同继续履约或政府开始介入PPP项目。 结  语明确贷款人对PPP项目的介入权，给予了贷款人纠正社会资本违约行为、保护自身利益不受PPP合同终止侵害的权利，降低放贷风险，从而提高了PPP项目的可融资性。而政府对贷款人行使PPP项目介入权的限制，也是出于政府保护自身利益，防止贷款人滥用权利，将潜在风险转移给政府的需要。在政府和贷款人的共同监管约束下，社会资本更能认真履约，减少违约行为，实现三方共赢。