菲律宾EPC总承包项目风险及对策分析【案例分析】

“一带一路”背景下中菲电力EPC项目风险及对策分析

曾芬钰 石国平摘 要：自“一带一路”倡议提出以来，我国电力企业在菲律宾EPC总承包项目不断增多。国际EPC项目不仅工作内容复杂，还受到工程所在地区的政策、环境及文化等因素的影响，风险程度远高于其他模式。

以某电建公司在菲律宾的建设项目为研究背景，从总承包商的角度分析项目建设过程中所面临的签证、属地化用工、环境保护、技术标准、合同、国际人才、境外人身安全等风险及存在的原因，并提出应对策略和建议，以期有效防控电力企业在菲EPC项目的风险。

2017年，菲律宾政府提出将在2017年至2022年的六年内投资8.4万亿比索（约合1.16万亿元人民币），在全国进行大规模的基础设施建设。

这与我国“一带一路”倡议很好地对接在一起。据菲律宾《世界日报》2019年6月29日报道，在杜特尔特任职期间，中国的投资从仅5000万美元增加到10亿美元左右，中国对菲律宾的投资增长了约20倍，同时强调能源和电力等基础设施项目是中国在菲投资的主要项目。由此可见，菲律宾是我国电力企业“走出去”的重要国家。目前中国电力企业在菲律宾的电力工程项目多采用EPC总承包模式。

与其他承包模式相比，由于EPC模式中总承包商需要为整个工程项目实施过程负责，需要统一协调设计、施工和采购工作，且合同总金额固定、工程估价较难等特点导致EPC总承包商承担着大部分风险。

因此分析探讨该模式下电力工程项目风险及对策具有重要的现实意义。

一、海外电力工程EPC总承包概况及发展现状

（一）海外电力工程EPC总承包概况EPC工程总承包是英文Engineering（设计）、Procurement（采购）、Construction （施工）的缩写，是指电力企业受业主委托，按照合同约定对工程建设项目的设计、采购、施工、试运行（竣工验收）等实现全过程承包，并对工程的质量、安全、工期、造价全面负责。

是目前国际电力工程项目所采用的主要模式。其主要特点是整个工程项目实施过程由总承包商负责，需要统一协调设计、施工和采购工作、合同总金额固定，成本管理为其核心任务、工程估价较难，电力工程是一个复杂的系统工程，建设施工环节众多，且时间跨度大导致工程估价较困难、工程项目所在地的自然环境、法律法规、文化差异和政策导向等因素决定着EPC总承包工程项目的成败与否、海外EPC总承包工程项目合同采用FIDIC合同范本，技术标准和规范多采用国际标准、海外EPC总承包工程项目的规模大且施工周期长，管理跨度大，不确定因素众多，总承包商承担绝大部分风险。

（二）海外电力工程EPC总承包的发展现状近几年来，我国EPC总承包发展比较快，在海外EPC工程总承包市场也取得了比较突出的成绩。

据统计，中资企业在海外工程承包市场合同额和营业额每年达到了1000多亿美元，海外工程已经成为中资企业在对外经济工作方面重点工作之一，中资企业承包商的能力水平和管理技术也迅速提高，愈来愈多的中资企业开始承揽海外EPC等复杂的综合型管理项目。部分中资企业虽然在合同额、营业额等方面处于ENR（Engineering News Record）排行榜的前列，但由于文化背景、管理习惯等多方面因素影响，目前多数中资企业在大部分海外承包项目，尤其是EPC总承包项目风险管理方面，实际的项目风险管理水平并不理想。

由于各个国家有关国外资本投资的政策和法律层面都各不相同，这些法律政策从国家安全、环境保护、劳工保护、税收、反垄断等多个方面限制了国外的投资的行为。此外，外部经济环境和国家政治变化都会使得这些法律政策进行很大程度的调整。

二、EPC模式下菲律宾某燃煤电站项目风险分析菲律宾某燃煤电站项目，该项目位于菲律宾吕宋岛，由某电力建设有限责任公司和某电力勘测设计院作为项目联合体，组成EPC合同的授予方，进行项目的设计、采购、施工、调试和移交生产整个流程的项目建设和管理。

该项目部设有工程协调部、安全环保（HSE）部、物资采购部、商务合同部等共9个主要职能部门及若干辅助部门，现场工作人员5000余人。

笔者结合在该项目的实习经历，调研问卷及海外投资案例分析比较，对该项目的签证风险、属地化用工风险、环境保护风险、技术标准风险、合同风险、国际人才风险、境外人身安全风险因素进行分析。

（一）签证风险由于菲律宾当地的劳动力技术水平有限，海外EPC总承包的大量施工项目都需要从国内招聘员工来完成，能否顺利办理签证直接影响着项目的施工进度。

EPC总承包项目主要涉及的签证类型有：旅游签证、临时工签（SWP）、9G工作签证。目前，前往菲律宾工作人员在国内办理下来的多为旅游签证，但是仅持旅游签证在菲律宾工作是非法的。

所以总承包商为持有旅游签证的员工申请SWP（SPECIAL WORKING PERMIT）特别工作许可证或9G工作许可证。但SWP只是临时工作许可，该许可证是为持有旅游签想在菲律宾临时工作的人颁发的，所以在持有SWP的同时又必须保证旅游签的续签。

9G工作签证有效期为两年，其费用约为2万人民币，如果持此签证的员工中途停止工作，便造成签证的浪费。

此外，菲律宾政府对入菲工作签证的申请管控政策不断变更，申请审核更加严格，导致工作签证申请办理常常出现滞后情况，而且在旅游签证申请其他签证过程中存在短暂非法劳务空白期，还将面临业主方及当地移民局的调查、罚款，甚至被遣送回国的风险。

签证风险不仅会影响工期进度、增加总承包商成本，同时影响员工正常休假对员工心理情绪造成间接影响成为项目潜在隐患因素。

（二）属地化用工风险属地化用工风险主要包括：菲籍员工受当地劳工部保护强、有罢工文化背景以及由于文化差异与中方人员的矛盾冲突等各类问题，给项目施工带来了极大的负面影响，甚至导致项目施工进度严重滞后，进而造成巨大的经济损失。

当地劳工部对于菲籍员工的劳动权益极为重视，劳工法对菲籍员工保护力度大，且当地员工法律保护意识很强，一旦利益受到损害，他们就会诉至法律。

例如：菲律宾员工举报中国员工在从事低技术含量的工作如扫地，投诉理由为职业机会被剥夺，劳工部一旦受理将对工程项目的用工情况进行严格排查，一旦调查属实，极有可能的结果将是大面积停工。

在现场施工过程中，中菲双方工人难免会有交叉施工，过程中由于沟通障碍，工作习惯差异等很容易发生冲突，既影响双方关系又延误工作进度。

此外，项目管理者如果不熟悉当地劳工法律、不了解当地文化以及不懂得考虑菲籍员工心理特点，一味的以传统思维来管理菲籍员工，同样也会对属地化用工造成很大的阻力，既不能最大限度用好属地化资源又容易招致菲籍员工罢工风险。

（三）环境保护风险燃煤电站建设主要涉及的环境保护风险有：气体排放标准、水质排放标准以及垃圾处理。目前中国国内对于环境保护的关注度已经达到一定的高度，但菲律宾环境与自然资源部对于外籍公司的环保管理力度已经超过国内，针对气体排放、水质排放以及垃圾处理都有严格要求，对违反者的处治也非常严厉。

例如：所有柴汽油发电机均需要办理环境与自然资源部尾气排放许可，有效期仅一年，此类违章涉及的处罚非常严格，一年内有三次或三次以上的违章、三年内有三次或三次以上的严重违规，由当地法院酌情处以六年以上十年以下的监禁。

所有水质排放均需取得环境与自然资源部许可，即便是净化后的水排放也同样需要注意，如排放水质不达标将面临每天10000到20000比索的处罚。

项目产生的施工垃圾、生活垃圾及化学危害废弃物都需要运输到指定倾倒点，不仅是要支付不菲的运输费用，而且运送垃圾的车辆上路还需办理运输许可，否则将被处罚甚至车辆被警局扣留，需要特别注意的是该许可办理周期至少需要一个月。由于当地对环境保护要求的严苛加上相关部门办事效率低，给总包商带来双面压力，对于工期和成本的控制也产生极大的影响。

（四）技术标准风险技术标准风险主要表现在设计标准和施工标准。

在设计方面，业主方采用美国标准，国内设计工程师大多对国际规范不够熟悉，所以在设计过程中由于设计部门和业主代表存在设计理念和执行规范的差异而导致双方理解偏差，延长设计和审批时间，进而影响整体项目进度。在施工环节中，业主管理团队要求总承包商完全按照标准执行，对现场施工要求较高，总承包商要投入更多的人力物力来达到业主方的要求，而合同总金额是固定的，这就给成本控制带来了极大的风险。

例如：土方回填施工过程中，业主方严格要求30公分压实，层层夯实且回填时对土方含水率要求比较严格，雨季天气只能采用沙石来替代土方回填，沙石的成本远高于土方成本。

严格的施工标准不仅使得总成本大幅升高还影响工期进度。

（五）合同风险合同风险主要分为合同谈判风险和合同管理风险。

业主与总承包商之间的项目合同采用FIDIC合同范本，主要由《EPC交钥匙项目合同条款》（俗称银皮书），《施工合同条款》（红皮书），《工程设备、设计和施工合同条件》（黄皮书）以及《简明合同格式》（绿皮书）四大子系列组成。单一本银皮书就包含20个大项，300余子项条款组成。业主方完全按照FIDIC合同条款进行谈判、监管、审批和验收等工作，中国电力企业对FIDIC的相关合同细节不够熟悉，如果在合同谈判初期没有尽可能消除可能存在的不利因素或不清楚的条款，将会对项目成本和工期带来严重的风险隐患，进而使得总承包商的利益受损。

例如，在该项目上，由于合同谈判初期没有充分考虑到材料涨价这一因素，但实际上现场材料普遍存在涨价情况，尤其是在各个国家采购如德国的汽轮机等大型设备涨价情况对项目成本影响更为严重，导致总承包商利润受到损害。在合同管理方面，中方管理人员受传统思维的影响，对业主方常抱有幻想，不善于合同索赔工作。

而且索赔工作未在规定通知期限内发出索赔通知将导致承包商失去索赔权利。这对总承包商的索赔工作提出了很高要求。

（六）国际人才风险海外工程项目国际人才风险主要包括：是否能招到合适的人才、人力资源配置是否合理以及如何减少人才流失等问题。国际工程中遇到的问题，很大程度上与具有国际化的人才队伍，尤其是中高级经理人才和技术人才匮乏有关。首先，国际工程项目与国内工程相比而言，在人员招聘时不仅要考虑其专业技能，同时又要兼备当地语言、文化以及国际工程认识度等复合型国际人才。

然而目前国内现有的人才储备难以满足国际项目要求，许多国内的优秀员工来到国际项目后，便出现“水土不服”的情况，这对工作推进十分不利。

其次，海外项目的人力资源配置对项目的顺利开展起着决定性作用，但目前看来，一些经验丰富的老员工并不愿意参与海外项目，公司一般会派遣新进入公司两到三年的年轻员工加入到海外工程中，其工作能力和经验有限，在处理工作问题过程中往往不能发挥最大作用。

海外工程项目人才的培养成本远远高于国内，当员工尤其是管理层人员选择离职，将会给企业带来严重的影响。总承包商不得不面临着重新的人才招聘和培养，工程进度也必然受到影响。

（七）境外人身安全风险境外人身安全风险主要考虑登革热疫情风险、社会治安风险和恐怖袭击风险。

在菲律宾，因气候引起的登革热疫情屡见不鲜。据菲律宾官方数据显示，2019年上半年，菲律宾已经录得超过10万例感染登革热的病例，比去年同期增加了85%。其中已有456例死亡。

截至目前为止，该项目上已有100多人感染登革热，菲律宾政府按每患病一人便收取10000.00比索的罚款。

因此，登革热的爆发不仅给总承包商带来经济损失还严重影响着项目的施工进度和员工的身心健康。菲律宾是一个不控枪的国家，由于贫富差距大，常常出现抢劫、绑架等危险事件。

项目上的中国员工在外出休闲过程中，尤其是酒吧赌场等场所，有很高的被抢劫和绑架风险。这其中不乏从单纯的抢劫绑架勒索发展到致死等人命案件，这对项目来说是很痛心的安全事故同时也会带来严重的经济损失。菲律宾棉兰老岛地区存在反政府恐怖势力，恐怖袭击活动时有发生，恐怖分子通过袭击附近的建设项目，借以向政府示威。恐怖袭击活动严重影响员工的正常工作和生活，还会带来无法挽回的重大伤亡和经济损失。三、EPC模式下菲律宾的电力工程项目风险对策及建议

（一）充分了解当地政策与法律法规，提高风险防范能力总承包商的风险管理能力与自身对于当地政策与法律法规了解程度息息相关。总承包商应在项目初始对当地环境充分调研，深入了解当地的签证、环境保护、属地化用工等法律政策，提高国别差异化的风险意识，做好相关风险管理预案。熟悉菲律宾签证办理程序，形成高效的办理流程。提前为休假人员准备好签证办理，对于其他类型签证转工作签证的情况要积极配合菲律宾政府工作，进行有效的沟通，以便快速拿到工作签证。总承包商要充分了解当地环境保护法规，提高环境风险意识，始终将环境评估作为重点工作推动，从而确保项目的合法性与合规性。针对用工风险，管理者应该熟悉菲籍员工工作习惯和心理特点，通过雇佣当地有能力的专业外聘咨询律师，对菲籍员工进行日常管理，提供专业法律意见，协助总承包规避风险，减少损失。

（二）校企合作培养复合型人才，增强企业竞争力国际工程涉及国际标准、各国法律法规及文化差异等复杂因素，只有培养和雇佣既懂专业知识又懂国际惯例的复合型人才，才能在错综复杂的国际市场中做出正确的决策。在人才培养方面，既要注重单位培养也要大力开展校企合作模式。

通过采用校企合作模式，高校既可以根据实际需求调整学生培养方案，有针对性地培养国际化人才，又可以开展海外实习基地，让学生拥有海外实习机会，更直接的参与海外工程学习。

此外，在优化人才队伍的同时，也要注重国际化人才职业生涯管理。完善国际化人才职业发展路径和激励机制，加强海外员工的薪酬管理，完善员工的医疗保险等以防止人才流失。人才是项目承包的核心力量，只有重视人力资源管理才能提高企业在国际工程项目中的竞争力。

（三）转变传统思维模式，加快国际化步伐我国海外工程正处于起步阶段，相对于其他国家还欠缺很多经验。在“走出去”的大多数电力企业仍然以传统的思维看待问题、解决问题，没有做到及时转变思维方式，这在国际工程项目中，往往是行不通的。在实际海外工程中，不仅需要总承包商因地制宜，及时了解东道国的实际情况。

同时，也要加强与业主沟通，学习国际化工程管理理念。在合同谈判初期，聘请专业技术人才参与合同的谈判中，明确审批和验收等标准，尽可能消除可能存在歧义和不清楚的地方，并将双方达成的一致意见以合同条款的形式明确约定，避免在合同执行中发生纠纷。

合同管理需要专门的法务人员来执行，研究合同、积极索赔、确定不可抗因素如何界定，制定合理的索赔方案。在设计阶段建议加入国际设计工程师，在合作的过程中不仅可以将设计风险降低，而且还能互相学习增强国内设计工程师对国际设计标准的把握。在选择分包商时也要充分考察分包商的资质和能力，以降低施工风险。

（四）加强员工安全管理，避免人身安全事故加强施工人员的安全培训，借鉴国际上安全管理经验完善海外项目安全管理体系和制度，培育安全生产意识和文化。针对登革热的预防可以通过定期喷洒药剂，规范生活办公区卫生条件等措施减少蚊子滋生。同时建立分组，及时汇报疫情状况，及时的医治会使治疗事半功倍。

加大对员工安全教育，增强境外自身安全意识，避免危险场所的出入，建议员工学习简单英语口语或外出休闲时与可英语交流的员工结伴，在遇到危险的时候防止双方因语言不通而引起更大的风险。加强员工生活区安全保卫工作，严格控制非项目人员进出入，加大安全巡防力度，避免人身安全事故发生。