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亚非拉等地区发展中国家PPP项目是失败率有多少？

据世界银行统计为5.53%。

看似失败率并不高是不是？但较低的失败项目比例并不意味着绝大部分国际PPP项目的一帆风顺。

在亚非拉部分国家，政府和私人企业在项目推进过程出现困难的情况下，往往通过再谈判对原有合同进行更改，重新分配风险和收益，使项目参与各方达成新的利益平衡。再谈判后的PPP项目虽然得以继续推进，但参与投资的私人企业或企业联合体却往往发生重大变化，或主导企业发生更换，或企业联合体间投资份额发生变动。

如今再谈判几乎已经成为相当一部分PPP项目都会遭遇的必经程序。（据2015年统计数据，全球PPP项目中，32.2%的铁路项目、57.3%的公路项目和74.4%的供水和卫生项目会在建设运营过程中展开再谈判）

那么一个国际PPP项目是如何走向失败的？

一、最常见+最不可控因素 - 政治因素

1.东道国政府的PPP运作【框架设计失】当是常见的失败原因

PPP模式的招标和运作都必须以政府为主导，而发展中国家多数是在近十余年才开始尝试这种新的建设经营模式，整体运作框架的设计失当十分常见。

例1：墨西哥90年代的五十多项高速公路特许经营权项目在招标过程中，以经营期限最短（上限为15年）作为挑选PPP合作方的主要标准。中标的经营企业为了在短时间内收回成本，将过路费从原来的每公里0.02美元上涨到0.17美元，但仍然无法达到预期的收益目标并偿还负债。到2000年前后，墨西哥政府不得不接管了其中20多项公路的运营权，并代企业还债。

例2：2012年陷入经营困难的乌干达—肯尼亚跨境铁路特许经营权项目由于涉及两国间的利益分配，在世界银行集团的帮助下对契约结构进行了精妙设计，但唯独未能对潜在合作方的经营能力进行严格考察，最终导致一家毫无铁路经营经验的企业中标，勉强经营几年之后就陷入困境。

2.东道国【执政党的更迭】常导致项目取消

一部分较为激进的新执政党往往对前任政党的决策进行重新审议，导致重大项目发生变动。

例3：印度安然马哈拉施特拉邦电站1期和2期项目的取消，就是由于项目进入执行阶段后，印度人民党（右翼政党）当选成为执政党，该党声称“决不让外国巨头发号施令”，并迅速成立一个审查组对这个外资企业主导的项目进行审查。在审查组的严厉批评下，项目进行了重新谈判，但最终仍然走向合作的破裂。

3.东道国政府的【执行能力和透明度】也影响项目成败

例4：1996年陷入困境的泰国廊曼公路特许经营项目，就是由于当地政府未能遵守契约签订之前的承诺，关闭与其平行的另一条公路，导致客流被分流，收入无法达到预期。

例5：葡萄牙几乎所有早期的PPP项目都由于政府办事效率低下受到了影响，政府在土地和环境等重要审批环节发生了严重拖延，导致项目开始建设时，各项材料和人工成本都已经大幅上涨，而且根据契约，所有相关风险都由中标企业承担。

例6：保加利亚的A1高速路特许经营项目则是由于招标程序不够透明遭到反对派的攻击，相关企业最终只能选择退出项目。

二、宏观经济危机

宏观经济危机直接导致汇率大幅波动和基础设施服务需求量的下降，使得PPP项目收益无法达到原有预期，也无法按原计划偿债。政府为了应对经济危机，又可能对基础设施服务的价格进行冻结，要求其不得涨价，进一步加大PPP项目的经营难度。

1.经济危机导致的【汇率波动】会导致企业偿债困难

相当一部分发展中国家本国企业建设经营能力有限，其重要的大型基础设施主要由外资企业承建。同时，由于其本土资金市场不发达，外资企业往往通过海外银行融资，并以经营期间的收益偿还负债。

例7：在1998年东亚金融危机中，印度尼西亚的多个外资企业承建的水电站项目就受到了直接冲击。金融危机使得印尼盾短时间内大幅贬值，但电站收费却无法大幅上涨，经营企业无力继续偿还其美元负债，只能退出项目。

2.经济危机常常触发东道国政府对PPP项目的【管制政策】

例8：阿根廷在2001年开始的金融危机中，为了维持社会稳定，对布宜诺斯艾利斯供水系统的收费费率进行了冻结，要求其不得涨价。在比索贬值的情况下，企业各项成本都有所上升，收入却不升反降，最终只能退出项目，由政府接管。

例9：印度尼西亚在1999年、多米尼加共和国在2005年也曾由于货币贬值对基础设施费率进行管制，使得该国参与PPP项目的企业遭受损失。

三、不切实际的事前分析

事前分析是保证PPP项目在技术和经济上可行的必要前提。许多失败项目的事前分析有所缺失或不切实际。一部分项目对未来收入过于乐观，也有的项目高估了民众对服务价格的接受程度。

1.【过于乐观的需求预测】将导致项目收支失衡

公路、铁路、供水系统项目都是直接向使用者收费，收益与客流量直接相关，最易发生在项目可行性研究阶段高估预期收益的情况。

例10：匈牙利M1/M15高速收费公路特许经营项目，其在建设之前就聘用独立第三方机构对收益和成本进行了预测，但在投入使用后，客流量比独立机构预测要低40%。企业不得不提价以弥补客流不足的损失，但仍然无法达到预计的收入水平，无力偿还负债，资金链断裂，最终政府接管该项目，并代为偿还负债。

2.【忽略公众接受能力】的定价机制将招来公众抗议

在政府将项目收费的定价权完全转让给参与企业的情况下，企业往往倾向于自身利润最大化，单纯从自身的成本收益出发定价，而容易忽略基础设施的公共服务性质，引发公众不满。

例11：在上世纪90年代的玻利维亚科恰班巴供水系统项目中，政府就将该供水系统的维护、经营和定价权一并转让给一家国际企业，并决定不对该公司提供任何财政补贴。无论是政府还是企业都未对公众承受能力进行充分估计。企业在接管项目后很快宣布水费上涨，新的费率比原来高出了两三倍，达到每月约20美元。当时一个玻利维亚普通家庭的月收入只有100美元左右。昂贵的水费引发了民众的大规模抗议，并转化为暴力冲突。

四、能力不佳的参与企业

国际PPP项目对企业的国际项目经验、技术能力、融资能力、多方协调沟通能力都有极高的要求。

理论上，如果政府的项目招标标准和程序设计合理并且透明，就能够选择出最为合适的私人企业参与项目。

但事实上，一部分项目建设运营难度较大，导致没有足够多企业参与竞标；一部分项目招标标准设计不当，使得最有能力的企业被排除在竞标之外；还有一部分项目根本不进行竞争性招标，中标企业的能力更是饱受公众质疑。

1.企业【建设能力不足】导致项目进度拖延

例12：塞尔维亚的贝尔格莱德—诺维萨德高速公路项目在发布之后未进行竞争性招标，而是由政府直接选定建设经营企业。该项目计划修建一段65公里长的高速路，原计划建设总时间为23个月。但在原定的工期结束时间，企业仅完成了公路的10-15%。政府直接取消了这个PPP项目，用公共财政资金完成了剩余部分的建设。

2.企业【管理能力不足】导致项目运营水平低下

例13：2002年被终止运营的伦敦铁路特许经营项目就是一例。其特许经营方在上世纪90年代接手项目之初就由于操作不规范、安全标准低而受到批评。在乘客和同行业公司的呼吁下，政府对该运营公司制定了严格的标准，但很快发现该公司无法达到政府所要求的运营标准。2000年10月17日，该运营公司管辖范围内发生了严重的火车相撞事故，造成4人死亡、34人受伤。2002年特许经营方宣告破产，2003年该项目被国有化。

3.企业【融资能力不足】导致项目偿债困难

例14，墨西哥90年代左右较早的一批高速路特许经营项目，不仅是政府的项目运作框架设计存在瑕疵，其在投标企业的资格预审过程中，特别要求只限墨西哥本土企业参与投标。但其本土企业更习惯于单纯进行工程建设，并不熟悉需要长期运营的PPP项目方式，也不具备设计长期融资方案的能力。这导致其从地方商业银行借入了高利息的短期负债。这些因素又叠加不恰当的项目框架设计、1994年墨西哥金融危机等因素，特许经营企业很快就无力偿还负债，只好宣告破产。

附：

* 据世界银行统计，1990-2015年全球发展中国家共施行了7035个PPP项目，投资总额达到2.54万亿美元。在这些项目中，有305项被取消，84项未取消但处于困境之中，涉及投资额1261亿美元。

从时间来看，项目失败平均发生在其完成融资阶段之后的5年左右。

在地理分布上，失败的PPP项目主要位于拉丁美洲和加勒比地区（150项）、东亚和太平洋地区（90项）、撒哈拉以南非洲地区（61项）。

在行业分布上，失败项目主要分布于电力行业（111项）、信息与通信技术行业（73项）和公路项目（73项）。