对外开放平台建设与国际规则先行先试研究——以重庆某产业园为例

习近平总书记强调：“对外开放是我国的基本国策，任何时候都不能动摇。”过去40多年中国经济发展是在开放条件下取得的，未来中国经济实现高质量发展也必须在更加开放的条件下进行。“十四五”时期，要推动形成更高水平开放型经济新体制，以高水平开放打造国际经济合作和竞争新优势。产业园区作为中国改革开放的一个缩影，因其产业聚集、政策优先、配套完善等优势，成为产业转型升级和对外开放创新的发展高地，在推动区域经济发展、促进对外开放、加快体制机制改革等方面都发挥着不可替代的作用。本文以重庆某产业园为例，探索在全球竞争不断加剧，全球经贸规则、科技革命和产业革命大变局的背景下，在新形势下依托自由贸易试验区、综保区参与对外区域合作的新模式，先行试验国际经贸新规则新标准，助力推动要素流动型开放向规则制度型开放转型。从而为适应经济全球化新形势，在更高起点、更高层次和更高目标上推进改革开放，构建以制度型开放为主线的对外开放新格局，为我国参与国际经贸规则的制定提供有力支撑。

一、面临的形势及挑战

重庆某产业园区（以下简称产业园）成立于2005年8月，是重庆市为优化和提升全市产业结构，发展高新技术产业而规划建设的电子信息产业专业园区。2021年，产业园加大创新研发投入，加快打造“研发+制造”电子信息产业高地，全年实现规上工业产值超过2300亿元。已建成1个国家级制造业创新中心、21个市级重点实验室和技术创新中心、7个博士后工作站以及5家新型高端研发机构，产学研协同创新的微电子产业生态已现雏形。

“十四五”时期，随着我国进入高质量发展阶段，经济长期向好，尤其是成渝地区双城经济圈建设等国家战略实施，为产业园高质量发展带来前所未有的发展机遇，但同时也面临疫情及逆全球化的严峻挑战。

成渝地区双城经济圈

(一）面临的发展机遇

国内国际双循环发展新格局，为推动高质量发展提供新动能。产业园抢抓双循环发展新机遇，在“双循环”中加快国内国际两种资源、两个市场的“再平衡”，积极培育参与区域、国际合作和竞争新优势，推动产业转型升级，促进重庆与东盟国家经贸合作，推动与重庆贸易、生产类企业开展跨境电商合作，大力发展多领域服务贸易，并为出口贸易提供更多市场空间 。

成渝地区双城经济圈建设，为打造现代产业集群提供新契机。成渝双城经济圈建设加快推进，为产业园带来了重大的发展机遇，为东部沿海地区的产业转移与承接提供了良好的发展平台，为推进更广范围、更宽领域、更深层次的区域经济一体化进程奠定基础。产业园应立足新一代信息技术产业优势，抢抓发展机遇，全面融入区域经济发展，做好成渝地区双城经济圈建设的重要支撑力量。

战略叠加赋予重要新使命，为构建开放创新平台提供新优势。重庆市在“十四五”时期将落实科技自立自强要求，创建西部（重庆）科学城、自主创新示范区，深入推进以大数据智能化为引领的创新驱动发展，打造西部（重庆）科技创新中心的排头兵，加快建设成为具有全国影响力的科技创新中心。中新（重庆）战略性互联互通示范项目、中国（重庆）自由贸易试验区等政策红利带来发展机遇。重庆国际消费中心城市建设，推行国际通道能级提升和国际国内交流合作两大工程，推动形成区域消费联动发展新格局。多重战略叠加赋予的发展机遇，为推动开放创新平台建设提供契机，为打造区域高质量发展新的增长极奠定基础。

中国（重庆）自由贸易试验区（图源：重庆市商务委）

(二）面临的挑战

新冠疫情影响深远，经济发展面临不确定性。全球产业链、供应链面临重大挑战，风险加大，对全球经济形成巨大冲击，全国各行业仍然面临很大的生存压力，尤其是制造业因疫情在出口市场领域受到重创，国内经济的恢复和发展与海外疫情控制情况息息相关。针对电子信息和先进制造业产业链全球化趋势，需实时调整产业结构、优化产业链、强化供应链，提升抗疫情风险能力。

逆全球化浪潮涌动，全球产业链内顾化趋势。全球地缘政治格局空前复杂，产业链、供应链加速重构，全球产业链或将出现内顾化趋势。世界各国相继布局新一代信息产业发展战略，旨在争夺支撑经济社会发展和保障国家安全的战略性、基础性和先导性高科技产业主导权。这对我国电子信息制造、汽车制造、进出口贸易等外向型产业带来较大负面影响，新一轮对外开放面临的不确定因素增多。对产业园重点发展的新一代信息技术产业的芯片、核心元器件等产品均有较大冲击，“世界工厂”和“两头在外”的发展模式不可持续。

区域竞争异常激烈，差异化协同发展难度大。在电子信息技术研发领域，上海张江高科技园、武汉东湖国家自主创新示范区等产业载体在集成电路、5G、人工智能、智能终端等领域具有虹吸效应。仅在西南地区就汇集了一批国家级产业发展平台，形成了一批电子信息制造、大数据等新一代信息技术相关领域产业集群。例如重庆高新区、两江新区、成都高新区等在新一代信息技术领域与园区发展定位方面高度重叠，区域协同发展和差异化发展面临严峻的困难和挑战。

重庆两江新区

二、国际规则特点及对标案例分析

国际经济规则的调整与创新具有推行更加相容的贸易自由化、更加规范的投资自由化、更加全面的服务贸易自由化三大特点。同时，国际经济规则的调整与创新具有明显的区域化、差异化、多样化、规范化四大趋势。

下面对海南自由贸易港和上海自由贸易试验区以及新加坡自由贸易港-在国际规则先行先试方面的经验做法进行研究分析，为产业园打造对外开放高地提供借鉴经验。

(一）海南自由贸易港

2020年6月1日，中共中央国务院正式公布《海南自由贸易港建设总体方案》，明确海南自由贸易港的实施范围为海南岛全岛。到2025年，将初步建立以贸易自由便利和投资自由便利为重点的自由贸易港政策制度体系，到2035年，成为我国开放型经济新高地，到本世纪中叶全面建成具有较强国际影响力的高水平自由贸易港。

三亚凤凰岛国际邮轮码头（骆云飞 摄）

经验做法，推动规则、标准、管理与国际对接。海南自由贸易港主动对接国际经贸规则，在登记注册等源头管控上下功夫，建立健全风险识别和发现机制，把好政策制定关，禁止税收型扶持政策等。

推动自由贸易港与国际最高水平开放形态的税制对接。采取了特殊税制，进一步调整和优化税收结构，为企业创造一个国际化的税收环境。同时，《海南自由贸易港法》明确提出：“国家支持海南自由贸易港主动适应国际经济贸易规则发展和全球经济治理体系改革新趋势，积极开展国际交流合作”。

推动构建全面对外开放发展新格局。对外商投资实行准入前国民待遇加负面清单管理制度，这意味着外商企业在海南可以获得更大的投资机会，激发企业创新活力，为推动形成全面开放的新格局夯实基础。

(二）上海自由贸易试验区

2013年9月29日中国（上海）自由贸易试验区（简称：上海自贸区）正式成立，包含上海市外高桥保税区、外高桥保税物流园区、洋山保税港区和上海浦东机场综合保税区、金桥出口加工区、张江高科技园区和陆家嘴金融贸易区七个区域，占地面积120.72平方公里。2020年，被工业和信息化部评定为国家新型工业化产业示范基地。

中国（上海）自由贸易试验区（方喆 摄）

经验做法，先行先试，构建对接国际贸易的政策体系。上海自贸区探索建立新的政府经济管理体制，率先建立同国际投资和贸易通行规则相衔接的制度体系，不断提升对外开放水平。在建立与国际投资贸易通行规则相衔接的基本制度框架等方面，取得了重要的成果。

创新模式，建立以负面清单管理为核心的投资管理制度。实施以贸易便利化为重点的贸易监管制度，确立以资本项目可兑换和金融服务业开放为目标的金融创新制度，构建以政府职能转变为导向的事中事后监管制度等。

(三）新加坡自由贸易港

新加坡是一个面积715.8平方公里的城市岛国，自1965年独立以来，已发展成为全球第四大国际金融中心和世界重要的电子工业中心。新加坡自贸港包含了7个自由贸易园、35个享有关税减免权的工业园区和70多个保税仓库。自由贸易政策是新加坡国际贸易战略的核心，除汽车、石油产品、烟酒等外，几乎所有的货物可以零关税进入新加坡。

新加坡港

经验做法，创新监管模式。制定系列的法律法规，构建全面的监管体系，实行“负面清单”和“正面清单”相结合的投资管理模式，自由贸易区的最大特色是“境内关外”，自贸区实施“一线彻底放开、二线安全高效管住、区内货物自由流动”的贸易创新监管服务新模式。

创新管理模式。将政府职能部门进行企业改制，推动政企分开，适时减少行政干预，充分发挥市场对资源的有效配置作用。自由贸易区管委会负责自由贸易区的具体行政管理，自由贸易区的经济管理由专门的开发公司负责，推动由政府主动的管理模式向企业主导的微观管理模式转变。

创新业务模式。依托自由贸易区深化金融改革创新、提升金融开放性，大力发展离岸金融业务，推进服务业快速发展。依托航运金融、保险业，打造高端服务型国际航运中心，引领全球航运市场的发展方向，为促进航运融资、海事保险等航运服务业高质量发展奠定基础。

三、国际规则先行先试实施策略

对标海南自贸港、上海自贸区、新加坡自贸港在国际规则方面的经验做法，依托自贸区进行改革探索，形成更多有国际竞争力的制度创新成果，推动经济发展质量、效率及动力变革，努力建成贸易投资便利、高端产业集聚、金融服务完善、监管安全高效、辐射带动作用突出的高质量发展园区。

(一）探索建立国际规则强制保障机制

顺势而为，以开放促改革为主旨。聚焦国际规则的新变化和新趋势，在知识产权及服务贸易等领域实现突破。加强集成电路专利保护，促进要素禀赋的质量与结构提升。研究落实新规则新标准，全面提升园区服务业对外开放水平，推进服务贸易高质量发展。

突出特色，以市场促发展为主线。在关乎国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域，亟需加强国有资本控制。但是对竞争性环节和业务，还需要进一步市场化，突出中国特色，不断完善要素市场化配置，推动要素资源的优化配置，从而提高效率，实现效益最大化。

聚焦合作，以创新促开放为引领。深度参与、创新、直至主导国际专业联盟及标准规则等话语权体系，加强与国际执行合作联盟交流合作，建立强制保障机制，提升全球微电子基础创新源泉的科技垄断与掌控能力。根据全球科技、经济、政治格局变化建立反垄断法制体系，把握知识产权保护与不断颠覆性创新的平衡，把握自主研发与国际沟通、合作、良性竞争的平衡。

(二）探索园区“首创性”制度创新

优化营商环境，完善监管体系。聚焦投资、贸易、金融、人员、数据、运输等领域，实现创新突破。不断优化营商环境，营造法治化、国际化业务发展环境，逐步实现全要素、全过程、全链条的贸易和投资自由化，建立和完善高水平贸易自由化、便利化的货物贸易监管制度体系。

探索全域自贸，打造产业高地。积极探索内陆国际贸易新规则，推动自贸试验区扩展区域。高标准建设综合保税区，拓展保税研发、保税制造、保税维修等新业态，探索与周边区域联动建设创新区，推动实现产业园“全域自贸”，建设国内国际经济双循环的重要资源要素配置枢纽、西南现代产业集聚区。

(三）探索与国际规则接轨的新模式

实施跨境服务贸易负面清单管理制度。在自由贸易试验区实施准入前国民待遇和负面清单管理，逐步融入国际经济新规则，全力推进服务贸易创新发展，积极创建国家文化贸易出口基地。推进综合保税区功能升级，积极探索“综保+自贸”制度创新举措，强化智能制造、国际贸易、科技创新等服务功能。

构建离岸金融跨境投融资业务体系。用好自由贸易账户政策，推动开展服务市场需求的离岸跨境等金融创新业务，增强跨境投融资服务功能。搭建自由贸易平台，盘活用好各类牌照资源，实现跨境资金、货物、数据、人才等要素流动自由便利，增强资源要素配置能力。

四、国际规则先行先试实施路径

以产业园自贸区为载体，以制度创新为主线，在进一步自主开放、不断开放、加大开放上迈出新步伐。秉持合作共赢理念，着力打造市场化、法治化、国际化营商环境，完善公平竞争环境，为全球治理参与者创造更多机遇，探索更多可复制可推广的国际规则先进的经验做法。

(一）全力打造国际科技创新高地

打造西部国际科技创新高地。抢抓成渝地区双城经济圈、重庆高新区和科学城建设重大机遇，全力加快科技创新和产业发展步伐，切实推动创新驱动发展。紧紧围绕“科技创新”大力开展招商工作，创新发展模式，探索建立集成电路交易平台，促进上下游供应链和产业链的集聚融合、集群发展，努力打造西部国际科技研发创新高地。

构建产学研用创新生态体系。加快推动落实北京理工大学、电子科技大学、西安电子科大、重庆大学等高校研发机构的实质运营。加速科技成果转化，开辟产学研协调创新的新局面；大力推进与展微电子物联网芯片及与德通讯“万物工场”、矽睿科技MEMS研发中心、德国西门子工业物联网创新中心等落户项目建设，积极培育鼓励科技创新氛围，汇聚国内外创新人才和创新要素，为打造国际化产学研用科技创新高地奠定基础。

(二）大力打造国际一流营商环境

抓住改革和开放这两个“牛鼻子”，坚定不移深化改革、简政放权，放宽政策、放开限制，全面优化服务环境、投资环境和产业发展环境，构建亲清新型营商环境，全力打造国际一流营商环境建设示范园区。

为科创人才提供全方位保姆式服务。建设改造一批人才食堂和人才公寓，努力解决人才的生活居住问题。同时，积极协调解决高端人才子女就学问题，广泛组织各类人才交流联谊活动，坚定人才扎根重庆、创新发展的信心。以人才为关键，构建瞄准高端人才的“塔尖”政策和针对青年人才的“塔基”政策体系，持续优化人才服务，强化人才激励，努力营造“近悦远来”的人才发展环境。

为园区企业建立定制化“帮包服”机制。建立园区企业真帮真包真服务纾困帮扶等机制，为每一家重点企业量身定制帮包服方案、培育计划和政策礼包，为园区企业发展清障搭台、铺路架桥。帮助企业解决项目建设、生产经营、人员招聘等方面的实际问题，提振企业发展信心。营造亲清型营商环境，释放一流营商环境的“万有引力”，让广大企业家、创业者和投资者近悦远来，使产业园成为吸引人、留住人、成就人的干事创业热土，聚合形成推动高质量发展的磅礴之力。

(三）着力建设高水平对外开放平台

积极参与和服务内陆开放高地建设。提升对外开放层级，增强平台交流，积极参加达沃斯论坛、中国国际进口博览会、中国国际智能产业博览会等国际型展会、论坛等平台，强化对外交流，拓宽招商渠道，努力构建对外合作交流机制。积极参与重庆市城市外交，多种渠道引进外资，创造西部资本“走出去”的有利条件，增强园区资本集聚效应，以资本撬动产业，以产业集聚资本，打造区域对外开放核心载体。

中国国际进口博览会

提升综保区对外开放平台载体实力。拓展综保区业务范围，推动保税物流、保税金融等业务发展壮大，推动南山国际汽车港项目发展进口整车保税仓储业务，促进保税仓储业务常态化运行。创新发展供应链管理等多种对外开放商业模式，大力引进国际物流供应链管理企业，积极提高综合保税区全球维修、检验检测、跨境电商、文化贸易等业务占比，大力推动出口服务贸易提档升级。积极争取扩大暂时进出境货物品类范围，开展各类贸易试点。推动落实“十四五”规划重大项目建设，引进一批新的贸易分拨中心，加快园区在金融、创新等领域的平台生态建设，形成招商引资、对外合作的真正核心竞争力。深化贸易通关制度改革创新，搭建好通关便利化、物流协同、金融、新型贸易业态、智能制造赋能五大服务平台。

(四）努力完善要素市场化配置

积极推动要素市场化改革试点。建立要素市场化运行机制，健全要素保障服务体系，发挥市场对要素价格的决定性作用，实现要素自主有序流动和公平高效配置。科学实施土地征收和片区开发，按照新型产业用地政策要求，加快完善长期租赁、先租后让、弹性年期供应等市场供应体系，实现不同产业用地合理转换；培育数据要素市场，建设数据交易中心，探索与国际规则衔接，主动参与跨境数据流动国际规则制定，加快完善数据开放共享和数据交易流通标准体系，强化数据安全风险评估及数据安全保障措施；健全要素市场化交易平台，拓展加工贸易废料等公共资源交易平台功能，加快发展金融资产等交易场所。

打造类海外环境提升服务效能。着力打通不同部门之间的壁垒，探索逐步放开外籍“高精尖缺”人才出入境和停居留限制，为外籍高层次人才投资创业、讲学交流、开展经贸活动提供出入境和工作居留便利化服务，打造类海外环境，助力打造国际一流科技人才集聚区。围绕境内企业驻外员工境外薪酬汇回境内结汇、外籍人才境内薪酬购汇汇出等业务场景，探索协同高效、单证审核便捷、结售汇流程顺畅的对接新模式，切实提升薪酬用汇的便利化水平。深入贯彻落实城市提升行动计划，全方位提升与科创人才相匹配的城市环境，着力打造以开放创新为特色，集创业工作、生活学习和休闲娱乐为一体的新型宜居宜业园区。

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注：文中图片除署名外，均来源于网络。