新加坡淡马锡公司

淡马锡公司

“淡马锡”三个字是马来语“Temasek”的音译。淡马锡公司成立于1974年，是由新加坡财政部负责监管、以私人名义注册的一家控股公司。政府赋予它的宗旨是:“通过有效的监督和商业性战略投资来培育世界级公司，从而为新加坡的经济发展做出贡献。”公司以控股方式管理着23家国联企业，其中14家为独资公司、7家上市公司和2家有限责任公司，下属各类大小企业约2000多家，截至2017年3月31日，淡马锡投资组合净值创历史新高，达到2750亿新元。

1、淡马锡成立背景和发展状况

（1）新加坡的产业政策背景

新加坡在长达几个世纪中都是英国的殖民地，是中西方贸易的枢纽。在20世纪中叶取得独立之后，开始着力发展国民经济。当时的自治政府(人民行动党)努力调整殖民地时期以物流为主，特别是明显倚重贸易的经济结构，决定走工业化路线，培育出能够承载本国产业的骨干产业，以实现出口导向型工业化目标。

当时，当地资本基本上是民营资本(主要是华人资本)，主要从事贸易和轻工业。为此，政府选择的工业化核心产业是重化产业和电子零部件产业，但是，新加坡这些产业中的企业欠缺必要的技能和资金实力，因此，新加坡政府采用的是发达国家的外资企业为主、国内企业为辅的工业化发展战略。

新加坡政府在引进外资、推进工业化的同时，也调整了相关的政府管理机构。在推进经济发展战略中，政府关联企业起着重要的作用，同时其数量和规模也在不断的膨胀。新加坡政府为了监督、管理不断膨胀的政府关联企业，对其进行了重组，将大部分政府关联企业移交给淡马锡，这类淡马锡麾下的政府关联企业被称为淡联企业(Temasek Linked Companies，TLCs)。

（2）淡马锡的发展过程

淡马锡是财政部百分之百所有的政府企业单位，是一个政府直接或者间接参与工业发展活动的平台，其目的是贯彻政府意图，有效地管理政府的资产组合。在淡马锡成立之后，新加坡政府将大部分政府关联企业移交给淡马锡，业务范围横跨运输、港口、电力、航空、金融、通讯、造船等新加坡经济的主要产业领域。淡马锡还自行发展新的业务，例如，石油业和造船业等大多是与日本企业等合资发展起来的业务。经过多年的发展，淡马锡逐渐发展成为拥有许多下属企业的企业集团，它下属的淡联企业大多是新加坡各个产业领域的龙头企业，组成了新加坡的骨干产业。

新加坡在20世纪70年代末的工业化过程中形成了政府关联企业对民营企业压倒性优势的格局，直到2000年代中期，新加坡政府开始推进民营化，但这一格局仍然没有打破。进入20世纪90年代，新加坡政府开始对政府关联企业进行重组，实行民营化。之后，淡马锡开始减少对下属淡联企业的控制，从那段时期的淡马锡的公告，也可窥见淡马锡在不断强化其投资机构的职能。在民营化过程中，新加坡电信、新加坡航空等企业陆续上市，淡马锡剥离了许多淡联企业，获取了大量的投资收益。

在下属的淡联企业民营化之后，淡马锡更多地突出民营企业属性，强调企业应以股东价值最大化为目标，采取不过多介入下属企业经营的立场。在推进民营化，以实现下属企业股权多元化的同时，淡马锡也一直在积极地投资于国内外企业，此时，淡马锡公司更像是一个投资基金。

新加坡存在庞大政府关联企业的现状表明，新加坡政府的经济管理职能不仅表现在制定市场规则上，而且还表现为积极参与市场经济活动上。淡马锡的任务就是作为这些政府关联企业的“控股公司”，以及在国内外市场从事以盈利为目的的证券投资的“机构投资者”。

2、特殊的国有企业定位——政联企业

在新加坡，对于国有企业的定位，前副总理吴庆瑞起名为“政联企业”，即与政府关联的公司——国有企业往往负有多重目标、多重任务，但是新加坡的政联企业的唯一目的就是盈利。新加坡的这些政联企业最初一部分演变于建国初期英军撤离时留下的资产，另一部分则来自于政府为了经济建设需要发展起来的一些企业。它们是在《公司法》下注册的企业，完全按照私人企业的模式运营。淡马锡的重要功能之一就是管理政联公司，在关系到新加坡公共服务的一些政联企业中所占的股份较大。

作为公司的股东，淡马锡本身不参与这些公司的商业决策或运营。新加坡航空公司首席执行官吴俊鹏在公开场合接受记者询问时说，淡马锡作为新航的大股东，并没有指派董事参与公司董事会，董事会只有他一名执行董事，其他都是独立董事。尽管是大股东，但淡马锡在新航的角色与其他股东无异，他们定期拿到股东分红，他们也并不参与新航的整体管理和运作。顾清扬说，在新加坡上市公司公司治理最好的十个企业中，大概有七个是政联企业。淡马锡对于政联企业的监管，打破了世界上国有企业的两大通病——经济效益不高；或是借助垄断获得较高利润，但是公司治理不好的格局。“我觉得这归功于淡马锡的文化，就是通过放权，放手让一些最精明的企业家把公司的战略、投资方向把握好，把企业运作好，即‘保持一臂之距’。”在顾清扬看来，淡马锡放手让政联企业的商界精英掌舵，而当公司出问题时，能够适时问责，是淡马锡管理政联公司的秘诀所在。新加坡国立大学李光耀政策研究院教授陈抗则指出，新加坡对政联企业建立了严格的退出机制，也激励这些企业在市场竞争中取得较高收益。“没有人欠新加坡一口饭吃。”建国总理李光耀曾这样说。陈抗说，政联企业是要给政府赚钱的，不能赚钱就失去了存在的意义，就允许其破产，这与一些国家保护国有企业的操作是不一样的，新加坡政府绝不会拿财政的钱救政联企业。此外，新加坡几乎所有政联公司都在新加坡交易所挂牌上市，对信息披露、合规操作等交易所都有一套高标准的要求，这也保障了对政联企业专业化、高效和透明的管控。陈企业指出，上市企业竞争相对公平，作为上市公司这些政联企业既能拥有私人企业一样的效率，从国家角度来说又能实现对政联企业策略性的控制。

3、对我国国有企业经营管理体制改革的启示

尽管我国与新加坡的国情不同，但二者间的共性也不容忽视:一是虽然新加坡信奉经济自由主义，但政府对经济生活的干预和介入程度非常高，这一点与我国类似；二是新加坡有70%以上的居民为华人，保留了华人的文化传统和思维模式。这些共性使我们相信，尽管我们不能对新加坡的经验采取简单的“拿来主义”，但与欧美等发达国家相比，其借鉴意义或许更强。具体而言，主要体现在如下几个方面:

第一，依托既有的制度路径实现渐进式转型。新加坡在面对激烈的国际竞争时，坚持的是对国有企业的前瞻性改革，看似承袭新自由主义思潮，其实并非盲目地全盘接受，也并非仅仅被动地应对外在环境变化，反而是依赖既有的制度路径，预先掌握未来国内外可能的发展趋势，先一步渐进转型，让淡马锡等国有控股公司走出以政联企业为主体的独特发展道路。这种转型既能提高国有企业的经营效益，又能保障国家对经济的主导力。

第二，以国有控股公司为平台，隔离政府的管理者职能与股东职能。国有企业经营中，政府管理者职能与股东职能的融合，极易导致政府公权力的滥用。一方面政府会利用公权力为国有企业谋求不正当的竞争优势，对民营企业产生“挤出效应”；另一方面也会利用公权力的“权威”随意侵害国有企业的自主经营，造成政企不分。对此，以国有控股公司为平台，区分或隔离政府的管理者身份与股东身份极为必要。就我国而言，今后的国企改革应当坚持“政府一国有控股公司(即国有资本运营公司)一国有企业”的三级经营模式。在该模式中，可以借鉴新加坡的做法，由国有控股公司代表政府履行在国有企业的出资人职能；对国有资产以及国有企业的监督职能则由国务院及各地的国有资产监督管理委员会负责。

第三，充分尊重国有控股公司的独立性和自主性。通过新加坡的经验可知，新加坡政府明确将自己定位为一个“无为而治”的投资者，不介入国有控股公司的具体经营事务。同时，国有控股公司则将自己明确为一个独立的商业主体，并代表政府积极行使对政联企业的股东权利，保障了政府股东的利益。为保障自身的独立性，新加坡国有控股公司及时摒弃了内部治理结构的行政化，建立了独立、高效和专业的董事会及相应的日常管理机构，并采取了董事会中心主义的治理模式，确保了国有控股公司的独立运作。此外，为推进国际化战略的实施，以淡马锡为代表的国有控股公司还专门设立了几乎全部由域外成功商业人士组成的国际化小组，以表明其与政府的分离，这对于淡马锡“走出去”战略的实施至关重要。这些经验对于我国今后的制度改革极富借鉴意义。

第四，认真审视以淡马锡为代表的新加坡国有控股公司在发展中所面临的挑战，尽力消除政治因素对国有控股公司商业化运作的影响，平衡商业透明度与国家秘密保护的利益关系，防止国有企业在市场化运作中的不正当竞争优势，合理界定国有企业的社会责任。在这些难题的处理中，淡马锡所做出的努力和制度经验仍有值得肯定之处，如主动承诺尊重国际体制与东道国规章，并为防止国家主义的消极影响，避免购买或取得具有“标志性”价值的公司的控制权等。

参考文献

1. 潘泽清. 以新加坡淡马锡公司为例谈国有资本运营公司投资策略选择[J]. 财政科学, 2017(6).

2. 胡改蓉. 新加坡国有控股公司的制度设计及面临的挑战[J]. 法学, 2014(6).

3. 淡马锡,淡马锡2017年度报告：http://www.temasekreview.com.sg/

4. 淡马锡,百度百科：https://baike.baidu.com/item/%E6%B7%A1%E9%A9%AC%E9%94%A1/72178?fr=aladdin