中外工程总承包比较分析

说起工程总承包在我国的发展历史，2017年是一个特殊的年份。虽然早在上世纪80年代原化工部就提出在化工工程建设中推行工程总承包模式，之后在工业工程建设领域工程总承包得到了较多应用，但是2017年才是房屋建筑和市政基础设施建设领域的“工程总承包元年”。

2017年2月，国务院办公厅发布了《关于促进建筑业持续健康发展的意见》，明确提出要“加快推行工程总承包”。2017年12月，住建部发布了《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》（征求意见稿）。

随后，各省市陆续推出鼓励工程总承包发展的系列政策，拉开了工程总承包全面启动的大幕！

“十三五”期间，建筑业在发展工程总承包方面取得了长足的进步。不过，目前建筑业还没有关于工程总承包发展情况的详细统计。由于勘察设计行业是工程总承包的先行者，可以从勘察设计行业的统计数据中一窥端倪。根据住建部发布的《全国工程勘察设计统计公报》，“十三五”期间工程总承包营业收入年均增长28.3%，2020年工程总承包营业收入达3.3万亿元。

实际上，据笔者了解，由于很多施工企业都具备勘察设计资质，他们也会参与勘察设计行业的数据统计，从一些地区的统计数据中可以发现，勘察设计行业统计的工程总承包营业收入中由施工企业贡献的工程总承包营业收入占比在70%以上。这也说明了在推广工程总承包的大背景下，传统勘察设计行业和施工行业的边界越来越模糊，建筑业正在向全过程、一体化的工程建设组织模式加快转型。

一些龙头企业更是坚定不移地将以工程总承包为主的国际工程公司作为自己的发展愿景，通过工程总承包强化价值链整合能力，提升项目盈利性。以中国建筑为例，根据其披露的经营数据，近年来工程总承包合同占比已经达到全部合同额的30%以上，并且还在不断提升。

为了进一步推广工程总承包，住建部在2022年1月发布的《“十四五”建筑业发展规划》中提出，“以装配式建筑为重点，鼓励和引导建设内容明确、技术方案成熟的工程项目优先采用工程总承包模式。”

面对向工程总承包转型的发展要求，建筑业企业可以对标发达国家工程总承包的发展情况，判断一下我们是否走在正确的道路上。

一、 中外工程总承包市场对比

在发达国家工程建设市场上，工程总承包是主要的工程建设组织模式。以美国为例，传统的碎片化的设计-招标-施工模式（DBB）占比逐步下降，各类一体化的工程承包模式（包括DB、EPC、CM/GC、CMAR、IPD等，后文将解释）已经成为主流。

根据美国设计-建造学会的统计，2016到2020年，传统DBB模式占比23%，DB模式占比42%，其他工程承包模式占比35%。预计在2021到2025年，传统DBB模式将进一步下降到15%。

图1：美国工程建设组织模式变化趋势

从工程总承包业务领域来看，根据ENR（《工程新闻记录》）的统计数据，2020年国际承包商业务领域按规模排名前四位的是交通设施、房屋建筑、石油化工与电力，中国承包商排名前四位的业务领域相同，不过位次有一些变化。

由于中外城镇化进程处于不同发展阶段，目前我国房屋建筑和交通运输基础设施建设量巨大，国内这两个领域合计占比达到80.2%，并且房屋建筑承包市场最大；而国际上房屋建筑和交通运输基础设施两个领域合计占比为57.0%，交通运输基础设施承包市场相对更大。

图2：2020年国际承包商250强业务领域分布

图3：2020年全球承包商250强中国企业业务领域分布

在市政基础设施建设领域，根据勘察设计行业统计数据，2020年市政工程总承包营业收入占比52.0%，而发达国家市政工程总承包占比更高。

以英国为例，英国特许建造学会在2020年的调查显示，投资额小于500万英镑的市政项目中，超过50%的项目倾向于采用工程总承包模式；投资额在500万英镑到5000万英镑的项目，超过70%的项目倾向于采用工程总承包模式；而对于投资额5000万英镑以上的项目，接近90%的项目倾向于采用工程总承包模式。也就是说，在英国，越是大项目，越是倾向于采用工程总承包模式。

图4：2020年英国市政工程承包模式情况

从中外工程总承包市场对比来看，我国工程总承包成长空间很大。

“十四五”期间工程总承包市场将持续增长。初步估算，当前工程总承包大约占建筑业产值的15%左右，如果乐观预测，到“十四五”末期工程总承包将占建筑业产值的30%或以上，市场规模可能达到10万亿元。

特别在以政府、国有企业投资为主的工程建设项目方面，工程总承包未来将成为主流模式。

二、中外工程总承包模式对比

和国内一说工程总承包就是EPC不同，国际上工程总承包有多种模式。可能是因为国内工程总承包模式的引进源于化工行业，而以化工为代表的工业工程建设领域EPC采用的更多，所以造成了EPC是工程总承包唯一模式的误解。

根据FIDIC（国际咨询工程师联合会）的建议，工程总承包模式主要有两类：《生产设备和设计建造合同条件》（黄皮书，简称“DB”）和《设计采购施工/交钥匙项目合同条款》（银皮书，简称“EPC”）。

DB是承包商负责设备采购、设计和施工，咨询工程师监理，合同总价承包，但不可预见条件和物价变动可以调价，是业主控制较多的总承包合同模式。EPC是承包商承担全部设计、采购和施工，直到投产运行；合同总价包干，除不可抗力条件外，风险都由承包商承担；业主只派代表管理，只重最终成果，对过程介入很少，是较彻底的交钥匙总承包模式。

简单小结，DB和EPC都是工程总承包模式，都实行总价合同，DB模式下业主通过咨询工程师干预较多，但承包商风险较小；EPC 模式下业主主要宏观管理，但承包商风险更大。

以美国为例，实际工程建设中应用DB模式更多，EPC主要在工业工程建设领域应用较多。此外，还有大量的分段承包模式（CM/GC、CMAR等），类似于国内在《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》中提出的“政府投资项目原则上应当在初步设计审批完成后进行工程总承包项目发包”的做法。

目前来看，国内工程总承包模式还有一些有待完善之处。

以EPC模式为例，FIDIC建议EPC模式不适用的条件包括：如果投标人没有足够的时间或资料以仔细研究或核查业主要求，或进行他们的设计、风险评估；如果建设内容涉及相当数量的地下工程，或投标人未能调查的区域内的工程；如果业主要严格监督或控制承包商的工作，或要审核大部分图纸；如果每次期中付款的款项要经官员或其他中介机构的确定；以上这些情况均不适合采用EPC模式。

当前国内很多工程总承包项目已经违背了上述的一些建议，例如施工图的审查要求和款项支付的程序等，这些项目应不适用EPC模式。

再看有关总价合同的条款，《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》提出“企业投资项目的工程总承包宜采用总价合同，政府投资项目的工程总承包应当合理确定合同价格形式。

采用总价合同的，除合同约定可以调整的情形外，合同总价一般不予调整。”在实际运行中，政府和国有企业投资项目很多采用了传统的审计结算模式。

众所周知，工程总承包模式的优点是在减少建设单位管理协调精力的基础上，通过工程总承包单位的设计优化和设计采购施工的高效融合，带来工期的缩短和投资的节约。而审计结算模式下，工程总承包单位没有动力去实现投资的节约，工程总承包模式的优点体现不足。

从中外工程总承包模式对比来看，我国工程总承包模式有待完善。需要根据不同的项目类型和建设要求，采用不同的工程总承包模式，调动工程总承包单位的积极性，充分发挥工程总承包模式的优点，实现多方共赢。住建部在《“十四五”建筑业发展规划》中提到“加快完善工程总承包相关的招标投标、工程计价、合同管理等制度规定”，以促进工程总承包的良性发展。

笔者认为，DB 模式可能更符合房屋建筑和市政基础设施领域政府投资项目的特点。采用“全过程咨询单位+承包商”的组合，在DB模式下实行总价合同，由全过程咨询单位负责为业主进行把关，一方面可以激发工程总承包单位的动力，另一方面可以实现业主对项目的有效控制，从而充分发挥工程总承包模式的优点，促进工程建设组织模式的成功改革。

三、中外工程总承包主体对比

《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》提出“工程总承包单位应当同时具有与工程规模相适应的工程设计资质和施工资质，或者由具有相应资质的设计单位和施工单位组成联合体。”

由于历史原因，国内勘察设计与施工划分为两大行业，各自有资质管理办法，目前只有少量企业具备双资质。行业内具备双资质的企业主要为施工行业的748家特级企业（截至2021年底）。

在勘察设计行业，88家综合甲级设计企业中具备相应行业一级施工资质或多行业一级施工资质的有34家，但是2020年以来只有5家新取得了一级施工资质，其余的之前就具备一级施工资质。

就资质获得的难度而言，勘察设计企业申请一级施工资质比施工企业获得甲级设计资质的难度大，只有少数勘察设计企业成功获取了一级施工资质。因此，“双资质”的要求导致当前国内绝大部分工程总承包项目的实施主体是联合体。

从国际上来看，联合体不是工程总承包的主要实施主体。根据美国咨询机构Zweig White的研究，美国工程总承包的实施主体按对象来看，施工企业（具备详细设计能力）作为实施主体的占比54%，设计施工一体化的工程公司作为实施主体的占比28%，设计咨询公司（具备工程管理能力）作为实施主体的占比13%，联合体作为实施主体的占比只有5%。

从中外工程总承包主体对比来看，国内联合体作为工程总承包的主要实施主体应该是过渡办法。

首先，从建设单位角度而言，肯定是希望面对一个工程总承包单位，而不是两家单位组成的联合体，这样和传统DBB模式似乎没有太大区别。其次，从联合体相关单位角度而言，联而不合只会增加很多风险，例如连带责任问题。根据《招标投标法》规定，一旦招标的工程项目出现应由联合体承担责任的问题，业主可以选择联合体中的任何一方或者多方承担部分或全部责任。

目前法律关于联合体对业主承担责任的规定是清晰的，但对联合体中“无辜”的一方是否需要承担“连带责任”规定不清，司法审判实践也出现过不同的案例。第三，目前实施的很多设计-施工企业联合体中，无论谁牵头，双方基本只做自己熟悉的业务，很少参与到对方的业务中，这很难通过项目培养一个具备全过程业务能力的工程总承包单位。

由此，住建部在《“十四五”建筑业发展规划》中提出“落实工程总承包单位工程设计、施工主体责任”，其意义是要求工程总承包单位提升全过程项目管理能力，为向独立承接方向发展做好准备。在投资额不大的房屋建筑和市政基础设施项目中，未来独立承接主体将会成为主流。

发展工程总承包是大势所趋。建筑业企业需要认清形势，坚定信心，向优秀企业学习，从组织结构、人才队伍、管理体系、激励机制、业务能力等各方面进行准备，发扬优势，补齐短板，为推动企业的高质量发展夯实基础。

（注：本文已发表于《施工企业管理》2022.08）