6月15日，澳大利亚国家电力市场(National Electricity Market,NEM)经历了1998年成立以来的首次暂停，9天后恢复正常运转。7月初，澳大利亚能源市场委员会(Australian Energy Market Commission，AEMC）收到Alinta能源公司(Alinta Energy)关于调整与市场暂停相关的管理价格上限（Administered Price Cap，APC）即二级限价为600澳元/兆瓦时的申请。8月份，AEMC根据《国家电力法》启动APC规则修订流程，并依申请、依法将此次修订按照紧急规则修订流程来处理。根据工作安排，AEMC将在9月29日前公布最终决定。澳大利亚此次APC执行及规则修订全流程依据《国家电力规则》与《国家电力法》的做法，可作为我国市场起步阶段电力市场法律、规则调整的样例进行参考。
NEM暂停始末
今年6月份，澳大利亚的低温天气使得电力需求超预期增长；大量机组处于检修和非计划停运状态，新能源出力低于预计水平，造成电力供应能力降低；受国际能源市场供应短缺影响，煤炭、天然气等一次能源价格高企，以上原因叠加导致NEM电力供需持续紧张，现货价格居高不下。
6月13日，昆士兰州[1]现货分时价格累计值触发价格阈值135.91万澳元/兆瓦时，根据澳大利亚《国家电力规则》，现货价格上限由15100澳元/兆瓦时降至管制限价300澳元/兆瓦时，在此期间，现货价格、辅助服务价格的确定程序按原规则继续进行（该处理方法与山西现货市场出清价格上限为1500元/兆瓦时、结算限价580元/兆瓦时的处理方式类似），市场主体有权向AEMC和澳大利亚能源市场运营商（Australian Energy Market Operator，AEMO）提出补偿申请。管制价格的执行导致成本高于300澳元/兆瓦时的火电机组主动退出市场（首批退出的机组中含昆士兰州政府投资的发电机组），加剧了电力供应紧张局面。因无法确保安全可靠供应且不能随意调整APC，6月15日，AEMO按照《国家电力规则》相关规定宣布暂停市场。6天后，AEMO发布信息告知公众电力供需状况已明显改善，并于6月24日宣告市场恢复正常运行，不再执行APC。根据《国家电力规则》，当发电企业在市场暂停期间的发电成本高于交易金额时，有权向AEMO和AEMC提出补偿申请。符合补偿条件的企业须在APC结束后5个工作日内递交申请，AEMC应在45个工作日内根据评估结果决定是否同意申请者的补偿申请，如果通过，AEMC将发布正式补偿通知并由AEMO负责落实补偿工作（各区域补偿总费用按该区域电力用户的购电量比例进行分摊）。
APC修订实操经验
NEM此次暂停的根本原因在于APC未及时修订，发电机组因管制价格不能覆盖成本、退出市场而导致电力供应不足。整个过程中，市场各方遵守《国家电力法》及《国家电力规则》相关规定，各司其职，有效控制了事态恶化。同时，澳大利亚重视市场规则管理与完善，现阶段正在进行的APC规则修订工作对国内电力市场建设启示很多。
APC修订安排
澳大利亚《国家电力法》规定，任何人均有权向AEMC提出电力市场规则的修改申请。7月1日，AEMC收到了Alinta能源公司关于修改APC规则的修订请求，同时Alinta能源公司还申请将此修订按照《国家电力法》中“紧急规则修改流程”处理。
7月21日，AEMC发布《启动和加快修订APC规则修订意向的预先通知》。8月4日，AEMC启动了APC规则紧急修订流程，公开发布咨询文件以便利益相关者参与其中。按照法律规定，紧急修订流程下只有一轮咨询，并且AEMC必须在规则修订流程开始后的八周内（最晚9月29日）公布其最终决定。
表 APC规则紧急修订流程工作安排
图1 澳大利亚《国家电力法》紧急规则修订流程
APC调整理由
NEM中发电机组的典型短期边际成本是澳大利亚市场设置APC的一个重要考量因素。在NEM暂停期间，300澳元/兆瓦时并不能反映发电机组的短期边际成本。如果APC无法覆盖发电机组短期边际成本，那么发电企业将在APC执行期间采用停止运行的方式来避免经济损失。
Alinta能源公司在申请中提到，现行APC与发电机组成本倒挂（6月份澳大利亚燃煤电厂平均生产成本在400-500澳元/兆瓦时[2][3]附近波动，远高于管理电价上限300澳元/兆瓦时），发电企业为避免更大亏损选择主动退出市场，由此导致电力供应紧张，引发市场暂停。去年四季度国内燃煤价格大幅上涨，中长期合约价格只能降不能升，造成火电大面积亏损而不得不停机，这与NEM暂停的本质相同。目前，澳大利亚东部的能源供应紧缺形势严重影响了电力批发市场的有效运作和管理，进而将威胁互联电力系统的安全和可靠性。虽然NEM已恢复正常运营，但对批发市场持续有效运营及管理的威胁仍然存在。如果市场环境没有改变，那么NEM将继续面临风险，有可能再次出现电力市场运营障碍和暂停的情况，继而影响“保护电力消费者的长期利益”这一国家电力目标的实现。
修订APC建议及依据
2008年5月以来，NEM管理价格上限便由原先的100澳元/兆瓦时[4]调整为300澳元/兆瓦时且至今未变。与之相对应的，是《国家天然气规则》中天然气市场的APC为40澳元/吉焦，按照13或14吉焦/兆瓦时换算，40澳元/吉焦折算后接近600澳元/兆瓦时。作为同一时期同一地位的规则，《国家电力市场规则》与《国家天然气规则》各自的APC并不对等，这是不合适的。
以此为据，Alinta能源公司提议将NEM各区域的APC从300澳元/兆瓦时提高至600澳元/兆瓦时，日落期[5]为12个月，或由AEMC考虑到正在进行的（如2022年可靠性标准和设置审查等）其他过程来确定适当的时间。
提高APC的作用
Alinta能源公司认为，将APC从现有水平提高到能反映现阶段燃料成本水平的好处在于，一方面可以减少长期产能短缺风险，大大降低NEM再次暂停的几率，达到维持市场正常运作及结算目的；另一方面可以做好以下三者的权衡来满足消费者的长期利益，这三点分别为：较低的管理价格可以防范市场极端事件下用户电价过高的风险，足够高的管理价格能够激励发电机组提供电力，以及足够高的管理价格可以尽量减少市场参与者在APC执行期间的补偿。如果这些风险持续存在或未平衡好市场各方利益，消费者将承受更高的电力使用成本。
另外，从澳大利亚公平竞争和消费者委员会（Australian Competition and Consumer Commission，ACCC）发布的液化天然气净回值价格[6]来看，天然气高位价格将持续到2022年甚至2024年年中，一次能源价格的长期高位运行将引发更大概率促使NEM触发累计价格阈值。如果不对APC进行修订，那么NEM可能在未来12-24个月内反复引发APC作用，对市场正常运行形成挑战，进而影响消费者长期利益。
图2 2022年8月1日ACCC发布的液化天然气净回值价格图
来源：ACCC官网（https://www.accc.gov.au/regulated-infrastructure/energy/gas-inquiry-2017-2025/lng-netback-price-series）
对我国电力市场建设的启示
澳大利亚电力市场已运营24年，市场体系成熟，相关法律及规则较完备。6月份APC触发及APC规则修订对于国内电力市场建设深有启示。
一是要建立健全市场法律以及规则管理制度。澳大利亚APC触发及APC规则修订工作完全依据《国家电力规则》《国家电力法》有关规定进行，且规则修订渠道畅通，这充分体现了程序正义的重要性。目前我国《电力法》（2018年修正版）尚无电力市场规则修订相关规定，同时因规则并不拥有协调各部门职能的权限和能力，所以建立管理规则势在必行，但现状是各地仍缺乏管理规则的规则。在国内电力市场建设中，除了要持续建立健全市场法律法规、明确规则管理机构及权责、制定多种情形下的规则修订程序，还要理顺规则修订通道，充分倾听市场各方声音，使电力市场建设及运行有据可依、依据合理。
二是要通过市场化保障电力安全可靠供应。要科学慎重实施价格管制，防范成本疏导不畅导致的风险积聚。澳大利亚现行APC在一次能源价格长期高位运行的情况下不仅没有起到平抑市场风险的作用，反而使发电企业由于成本倒挂而减少供应，抑制了发电机组在电力供应紧张时期的发电意愿，进而加剧电力供应危机。国内市场要引以为戒。去年以来，国内燃煤价格持续走高，煤电成本大幅增加，《国家发展改革委关于进一步深化燃煤发电上网电价市场化改革的通知》（发改价格〔2021〕1439号）出台后，尽管交易价格以基准价为基础可上浮20%的规定未全面落实到位，但依然极大地调动了煤电保供的积极性，今年有序供电情况大大减少。从长期来看，“市场”是发现真实价格的有效手段，只有坚持市场化方向，充分发挥价格信号的引导作用，同时管制价格建立在联动机制、动态调整的基础上，方能与市场更好契合，如此才能有利于保障电力安全可靠供应。
三是要继续完善、落实信息披露机制。澳大利亚此次APC修订涉及的提案、咨询文件、信息表等相关资料均做到了应披露尽披露，便于各利益相关者了解工作进展并作出反馈，达到了市场成员共同完善市场规则的目的。反观国内，电力市场披露工作与澳大利亚仍有差距，部分地区甚至存在无法查看公众信息的情况。现阶段，我国电力市场信息披露机制体制还处于初级发展阶段，作为首个电力市场专项办法的《电力现货市场信息披露办法（暂行）》（国能发监管〔2020〕56号）尚在落地中，随着国内电力市场进一步开放，市场主体对信息披露的要求逐步提高，信息披露的重要性也将更大范围更深入地得到市场主体认同。建议进一步加强电力市场信息披露制度管理，完善信息披露平台建设，落实市场主体获取信息的权利，利于各市场主体更好地参与电力市场建设工作。
习近平总书记在党的十八届六中全会第二次全体会议上指出：“欲知平直，则必准绳；欲知方圆，则必规矩”（出自《吕氏春秋·自知》），定标准、立规矩的重要性可见一斑。目前，我国电力市场建设处于起步阶段，电力法律及电力市场规则均待完善。法制社会中，只有通过电力法律或法律授权的规则对电力市场进行规制，且宜“繁”不宜“简”，才能使得电力市场运营有法可依、有章可循，从而推动国内电力市场健康、有序、可持续发展。
附：Alinta能源公司简介
Alinta能源公司是一家电力生产和零售公司，已向超过100万客户提供天然气和电力。Alinta能源公司在澳大利亚拥有约3000MW燃煤及天然气发电装机，分散于印度洋、太平洋和塔斯曼，发电量在维多利亚州占比达21%，是维多利亚州第三大发电企业。
上图为AlintaEnergy官网（www.alintaenergy.com.au）公布的发电和天然气企业分布情况，图中标号3为天然气管道位置，标号8为获批暂未建设的燃气发电站位置，其余标号为发电厂或热电联产工厂所处地理位置。
参考资料及注释
[1]昆士兰州为NEM的一个分区，NEM另有新南威尔士州、南澳大利亚州、维多利亚州及塔斯马尼亚州。
[2]澎湃新闻.能源出口大国澳大利亚发出缺电预警，开始限制煤炭出口[EB/OL].（2022-06-20）.https://wallstreetcn.com/articles/3662468.
[3]李天娇.澳洲电力市场停摆复盘与启示[J].中国电力企业管理,2022(16):94-96.
[4]陈启鑫,吕睿可,郭鸿业等.从澳大利亚现货市场暂停看世界电力市场紧急状态应对[EB/OL].（2022-07-14）.
[5]日落期指某一法律规范的有效期。
[6]液化天然气净回值价格是衡量天然气供应商出口天然气时可以预期获得的平价出口指标。
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