浅谈工程总承包发包管理中存在的问题

摘要：工程总承包，是指承包单位按照与建设单位订立的合同协议，对工程设计、采购、施工或者设计、施工等阶段实行总承包，并对工程的质量、安全、工期和造价等全面负责的工程建设组织实施方式。

现今在住建部等部委和各省市的大力推广下，在房屋建筑和市政基础设施工程等领域的建设管理模式，工程总承包的规模迅速扩大，但是建设单位在工程总承包发包管理仍存在部分问题，需要进一步规范。

国际工程项目主要建设管理模式和EPC总承包优势

国际工程项目的主要建设管理模式：DBB（Design-Bid-Build设计-招标-建造）、CM（Construction Management建设-管理）、DB总承包（Design-Build设计-施工）、EPC总承包（Engineering Procurement Construction设计-采购-施工）等模式。

EPC总承包，也称为交钥匙工程（Turnkey），多集中在制造业、电力、石油和化工行业等领域，一般具有管理难度大、技术要求高、投资金额大等特点。

国际咨询工程师联合会（FIDIC）在1999年发布国际工程承包的通用合同（彩虹系列），EPC总承包建设项目运作得到进一步规范 。

EPC总承包模式与传统建设管理DBB模式比较，雇主具有以下优势：

1、雇主的风险可控

FIDIC银皮书模式下，由承包商负责EPC总承包项目的工程设计、材料和设备的采购、工程施工、设备安装和试运行等工作，合同条件中第2.5款[现场数据和参照系]、第4.12款[不可预见的困难]、第5.1款[一般设计义务]、第8.5款[竣工时间的延长]、第10.2款[部分工程的接收]、第12款[竣工后试验]以及第17.3款[雇主的风险]等条款中列明为雇主的风险外，其他风险都由承包商承担，雇主的风险可控。

2、有利于缩短建设周期和减少合同纠纷

EPC总承包项目由承包商内部协调设计、采购和施工阶段的工作，避免了传统DBB模式下各阶段工作不能互相衔接，出现相互影响、相互制约、工作脱节的矛盾。雇主采用EPC总承包既有利于缩短工程建设周期，又能减少工程纠纷和索赔的发生。

3、有利于保障雇主的项目投资

一般EPC总承包合同为总价合同，FIDIC银皮书中第4.11款[合同价格的充分性]，承包商应被认为已确信合同价格的正确性和充分性；第13款[变更和调整]仅有工程师指示、价值工程、法律改变、成本改变可以调整合同价格，如地质不同等价格风险均由承包商承担，有利于保障雇主的项目投资。

4、有利于保障工程项目质量和明确质量责任

FIDIC银皮书中第4.9款[质量保证]约定，承包商应按照合同建立质量保证体系，并应符合合同的详细规定，雇主有权随时对质量保证体系的进行全面审查。在保障工程项目质量的同时，明确了承包商全面承担工程项目质量的责任。

我国推行工程总承包的发展历程，法律政策规章依据

改革开放前，我国工程建设项目一直存在着管理复杂、拖工期、超概算等弊病。改革开放以后，我国一边大力学习西方国家先进技术，一边根据生产建设所需引进成套设备。

随着利用世行贷款等国外资金用于国内工程项目建设，给我国带来了国际通行的工程总承包模式。

从1982年6月开始，国务院、住建部（原建设部）等部委陆续发布工程总承包相关的法律、政策、规范性和指导性文件，从工程总承包试点、推进、推广到全面发展，越来越多的建设项目采用工程总承包模式。

1982年6月，随着《关于改革现行基本建设管理体制，试行以设计为主体的工程总承包制的意见》的发布，开始探索化工行业的工程设计进行工程总承包试点工作，到1989年4月勘察设计21个行业的设计单位全部开展工程总承包试点工作。

1992年11月，原建设部发布《设计单位进行工程总承包资格管理有关规定》，规定中明确我国将设立工程总承包资质，取得《工程总承包资格证书》后，方可承担批准范围内的总承包任务。

1997年11月颁发的《建筑法》第二十四条首次在法律层面上明确对建筑工程实行工程总承包；1999年发布的《关于推进大型工程设计单位创建国际型工程公司的指导意见》和《关于工程勘察设计单位体制改革的若干意见》，推动和要求勘察设计单位由事业性质转变为科技型企业，对勘察设计单位深化体制改革具有决定性作用。

2003年2月发布的《关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见》，以及2005年5月发布的《建设项目工程总承包管理规范》（GB/T 50358-2005），对于指导总承包企业建立标准化的项目管理、科学化的项目实施具有里程碑意义，并强调提高总承包企业参与国际工程项目的竞争力。

2011年9月发布的《建设项目工程总承包合同示范文本（试行）》又填补我国工程总承包合同示范文本的空缺；管理规范、示范文本是我国工程总承包向标准化、规范化、科学化发展新阶段的标志。

2016年2月发布《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》后，住建部紧接着于5月发布《关于进一步推进工程总承包发展的若干意见》，后国务院办公厅又于2017年2月发布《关于促进建筑业持续健康发展的意见》，这些意见为促进工程总承包实行全过程工程咨询，以及工程总承包的发包、选择总承包企业、总承包的分包和项目监管等做出规定。

2018年实施的《建设项目工程总承包管理规范》（GB-T50358-2017）推进总承包项目管理的规范化、标准化并与国际接轨。2019年12月发布的《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》明确工程总承包范围、项目发包和承包要求、工程总承包单位条件、项目实施要求、工程总承包单位责任。

2020年住建部在借鉴、吸收国际先进经验后对《建设项目工程总承包合同（示范文本）》（GF-2020-0216）的合同条件和内容进行了大量更新调整。

目前在住建部等部委和各省市的大力推动下，我国工程总承包项目的规模迅速扩大，标志着工程总承包已处于全面发展阶段。

工程总承包发包管理中存在的问题

《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》（以下简称“工程总承包管理办法”）要求：

（1）适宜采用工程总承包项目需有明确的建设内容和成熟的技术方案；

（2）采用政府投资的工程总承包项目原则上应当在初步设计完成审批后进行发包；

（3）工程总承包单位应当具备工程规模相适应的工程设计和施工双资质，或由具备相应设计和施工资质的单位组成的联合体；

（4）鼓励设计单位和施工单位申请取得设计和施工双资质；

（5）采用政府投资的工程总承包项目应当合理确定合同价格形式。

笔者在深圳公共资源交易网（https://www.szggzy.com/jyxx/jsgc/pbbggs）的“招标控制价”和“中标结果公示”栏目输入“EPC”进行检索。

2022年1月1日～2022年10月21日发布招标控制价的共有67个EPC工程总承包项目（剔除二次/重新招标的重复项目），其涵盖房屋建筑、公共建筑、工业园区、装饰装修、修缮改造、市政工程、污水处理、给水厂站、光伏电站、天然气工程、电力维护、智能化工程、港口建设、立体车库等。

对检索出来招标控制价、最高投标限价（净下浮率）、中标总承包单位、中标金额、经核算的中标净下浮率进行统计分析，发现工程总承包发包管理中存在以下问题：

（一）部分建设内容不明确、技术方案不成熟的项目发包采用工程总承包

某政府投资的工程总承包项目招标内容为：设计、材料设备采购、施工等为完成本项目需要的所有工作内容，以及工程报建及相关服务工作。包含但不限于：①方案设计、初步设计（含概算编制）、施工图设计......等全过程设计以及设计施工阶段BIM技术应用等。

该政府投资的项目在方案设计未完成、初步设计（含概算编制）未完成审批的情况下就进行工程总承包发包，除不满足工程总承包管理办法的要求外，也不利于工程设计的多方案经济技术对比，利用价值工程等方法合理选择设计方案；还容易出现某些功能过度设计，导致项目整体功能不能互相协调、互相衔接，最终无法保证工程项目获得合理的投资效益。

（二）招标控制价编制水平差异大，不能充分发挥市场竞争提高项目的投资效益

部分项目因方案设计、初步设计未完成等原因，造成建设内容不明确、技术方案不成熟；加之部分造价咨询单位技术能力有限，编制招标控制价能力不足，无法合理的编制和确定最高投标限价；招投标时部分项目最高投标限价的净下浮率确定为0。部分工程总承包的中标净下浮率与最高投标限价的净下浮率相差小，未能充分发挥招投标的市场竞争优势，提高建设项目的投资效益。

（1）工程总承包项目的最高投标限价设定不合理

根据检索公示的招标控制价统计、分析显示，招标控制价的不可竞争费为0（不符合现行的计价规范要求）的项目有27个，占67个项目的40.30%。

招标控制价编制水平差异大，导致最高投标限价的设定不合理，67个项目设定最高投标限价的净下浮率平均值为4.51%（最低为0%、最高为16%），其中：

（2）招投标时市场竞争的优势未能得到充分发挥

招标控制价公示中设定最高投标限价的净下浮率为0的35个工程总承包项目，检索到已发布中标结果公示的有31个项目，经中标净下浮率T测算（（中标价-不可竞争费）÷（招标控制价-不可竞争费）x100%）后进行统计、分析，平均中标净下浮率为6.20%（最低为0%、最高为17.00%），其中：

深圳市深汕特别合作区乡村振兴基础补短板工程项目有5个标段同期招投标（招标公示时间为2022年1月27/28日，招标控制价公示时间为1月29日，中标结果公示为3月3日），招标控制价公示最高投标限价（净下浮率为0），经测算5个项目的中标净下浮率分别为：5.98%、4.11%、16.06%、4.25%、4.19%，平均中标净下浮率为6.92%，5个标段有4个标段未能充分发挥招投标市场竞争的优势，也侧面体现工程总承包项目发包时未能合理地设定最高投标限价，工程总承包项目无法获得更好的投资效益。

（三）未能充分发挥设计在工程总承包项目建设中的主导作用

深圳公共资源交易网检索到的67个工程总承包项目，除1个项目不允许联合体投标和1个EPC+O项目要求联合体牵头单位须需为运营管理单位外，8个项目未明确要求联合体牵头单位需具备工程设计或施工资质，仅7个项目（10.45%）明确要求联合体牵头单位需具备设计资质，其余50个项目（74.63%）明确要求联合体牵头单位具备施工资质。

在已发布中标结果公示的59个（除EPC+O项目外）工程总承包项目中：

现有工程总承包的发包模式和评标办法未能充分发挥设计在工程总承包项目建设中的主导作用，也不利于引导建筑业发展方式的转变（总承包单位具备设计、施工双资质，设计单位、施工总承包单位相互申请双资质）。

（四）部分工程总承包合同条件中“变更”定义需进一步规范

部分建设单位和招标代理单位的管理人员对工程总承包理解存在偏差，部分工程总承包合同条件对“变更”参照《建设工程施工合同（示范文本）》（GF-2017-0201）定义，需要进一步加强对工程总承包管理人员的培训，也需要对总承包合同条件进一步规范。

工程总承包管理办法第九条（四）款[发包人要求]列明项目的目标、范围、设计和其他技术标准，第十五条[建设单位承担的风险]主要包括：人材机波动幅度超过约定、国家法律法规正常变化、地质条件变化、建设单位原因和不可抗力等。

《建设项目工程总承包合同（示范文本）》（GF-2020-0216）第1.1.6.3款[变更]指根据第13条[变更与调整]的约定，经指示或批准对《发包人要求》或工程所做的改变。第13条[变更与调整]包括：13.1发包人变更权、13.2承包人的合理化建议、13.3变更程序、13.4暂估价、13.5 暂列金额、13.6 计日工、13.7法律变化引起的调整、13.8市场价格波动引起的调整。

结语

经过40年的发展，国内工程总承包经过试点、推广、规范正处于全面发展时期，但部分工程总承包发包管理中仍存在一些问题，需要尽早规范政府投资的建设单位的工程总承包项目管理，引导工程总承包行业健康发展，培育更多与国际接轨的工程总承包单位参与国际竞争。

（1）管理者参考《FIDIC合同指南》中合同的适用或不适用条件合理选用发包模式。

（2）完善工程总承包管理制度。建设内容不明确、技术方案不成熟的项目 应避免使用EPC总承包模式发包。

（3）建设单位在前期设计阶段利用价值工程、木桶理论、边际效应等方法，对设计方案进行经济技术比选，做好限额设计的同时防止部分项目功能过度设计，确保合理发挥工程的投资效益。

（4）编制和确定最高投标限价时，需要合理利用已有工程造价数据库、造价指标指数和市场价格信息等，充分发挥招投标市场的竞争优势，提高项目的投资效益。

（5）工程总承包招投标时合理设定评标和定标方法，优选具备设计和施工双资质的或联合体牵头单位为设计单位的投标人，以引导、鼓励、培育工程设计、施工单位申请双资质，培育具备更强国际竞争力的总承包。

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