欧洲碳交易市场给中国的启示

根据广州期货研究中心（ICAP）的调查数据，目前全球已投入运行的碳排放权交易市场包括1个超国家机构、8个国家，18个省份和6个城市。从覆盖温室气体排放的行业看，主要包括工业、电力和建筑业。

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欧洲碳市场发展时间较长且经历多次改革，已形成自己的碳交易体系，其经验值得我国碳市场选择性借鉴。

1、欧洲碳市场发展现状

在《联合国气候变化框架公约》与《京都议定书》框架下，欧洲议会与理事会在2003年通过了《排放交易指令》，确立了“总量管制与交易制度”，同时也标志欧盟排放交易体系（EUETS）的构建，并于2005年正式启动。

EUETS主要以欧盟碳排放交易配额（EUA）为交易对象。在一定的期限内，交易的参与者允许售出其未使用的配额以获取利润，同时也要求配额不足的参与者在市场中购买配额。

欧洲碳市场已历经3个阶段：分别为2005至2007年的第一阶段、2008至2012年的第二阶段、2013至2020年的第三阶段，现体系已进入第四阶段（2021-2030年）。

第一阶段（2005-2007年）为试验与学习阶段，在减排目标上要实现《京都议定书》承诺目标的45%。

在总量控制上，制定了第一阶段每年排放22亿吨二氧化碳当量（下简称CO2e）的目标。

在配额分配方式上，基于历史排放原则，以1990年的排放量作为基准，由欧盟委员会设定减排目标，由成员国采用“祖父法”制定本国的国家分配计划（NAP），确定本国的分配方式。为降低EUETS推行的阻力，初始配额的分配方式以基于祖父法的免费分配为主，且要求以拍卖形式获得的碳排放权不得超过5%。

在惩罚机制上，根据EUETS的制度设计，各成员国须在每年3月31日之前，聘请专门的认证机构对年度排放报告中的数据进行认证；并在当年4月30日之前提交认证的排放数量，对排放额超过配额的单位，实行以40欧元/单位的严格的惩罚。

在剩余配额处理方面，对于排放额未达到配额的部分，在阶段内允许存储至下一年份使用；但不允许第一阶段的配额保留至第二阶段；这也是在第一阶段末期，EUA价格骤降至0附近的根本原因。

作为正式运行阶段的第二阶段（2008-2012年），该阶段减排目标要求比2005年减少6.5%，主要原因是此阶段与《京都议定书》的承诺期重合。

在总量控制上，降低了排放总量，确立了第二阶段每年排放20.81亿吨CO2e的目标。在配额分配上，基于第一阶段的经验，第二阶段的碳排放权的初始分配仍以基于祖父法的免费分配为主，但允许将以拍卖形式获得的碳排放权比例提升10%。

在本阶段，成员国可以使用清洁发展机制（CDM）下的减排量补充EUA。此外，在本阶段EUETS也正式将航空业纳入。

在惩罚机制上，对排放额超过配额的单位惩罚升级，处以罚款100欧元/吨并扣除次年排放额度超标相应数量。

在剩余配额处理方面，为避免因政策不稳定性导致碳排放交易价格的断崖式下降，欧委会允许参与方将第二阶段的配额储存到下一个阶段使用。

第三阶段（2013-2020年）被视为推广阶段。该阶段的主要目标是实现2020年比2005年减排21%。

第三阶段的EUETS从行业范围、总量控制、初始配额分配方式等多方面进行了改革。第三阶段，EUETS拓展了排放类型的内涵并增加了参与行业。

在排放类型上，将氧化亚氮（NO）、全氟碳化物（PFCs）纳入控制范围；将石化、化工、合成氨、有色金属冶炼和铝业冶炼等部门纳入减排行业中。

总量控制方面，设定为20.39亿吨CO2e为2013年的配额总量，目标是到2020年降至17.2亿吨CO2e，而具体的减排下调配量采用2008年至2012年各成员国配额均值的1.74%作为标准。总量设定由欧盟确定，终止NAP制度。

在初始配额的分配方式问题上，积极推进向全部拍卖过渡，即在初始配额的获得方式上大幅度提高拍卖比例。欧盟委员会明确要求到2020年电力行业要实现全部拍卖，在过渡期间至少50%的配额要进行拍卖，预计到2027年实现全行业完全拍卖，竞价拍卖所得也将按照规定用于其他的节能减排项目中。在前两阶段中，绝大部分成员国采用的祖父法存在激励问题。

为此，第三阶段在初始配额分配上进行调整，将测定方法从祖父法转变为基准线法。在新方法下，减排绩效越好的企业通过配额分配获得收益就越大，从而获得激励并弥补了基于祖父法下免费分配的缺陷。

在第四阶段（2021-2030年）中，为逐步实现在2050年实现欧洲碳中和的目标，本阶段需完成到2030年温室气体排放至少净减少55%的中期目标，需要比2005年减排43%。

为此，第四阶段调整了配额总量的下调速度，从第三阶段中的逐年下调1.74%，转换到第四阶段的每年下调2.2%。由于第四阶段处于启动阶段，故其配额分配方法等做法还是暂时承袭了第三阶段的已有经验。

总结EUETS分配机制的实践，可发现以下特点：

一是“渐进混合模式”改革的典型，基于参与国家不同的市场情况和不同行业的特点，在初始配额的分配上采用较灵活的混合方式。

二是分配方式逐步由免费配给方式过渡到拍卖方式，并且拍卖比例逐步升高，该比例的上限由第一阶段的5%，上升到第二阶段的10%，再到第三阶段的50%，预计2027年实现拍卖上限达到100%的承诺。

EUETS的实践中积累了大量有益经验，这不仅可以帮助理解碳排放权交易市场的价格形成机制，也可以为后续数据选取、总结建议提供依据。

2、欧洲碳交易市场运行机制

1.以国别确定的配给制度

国别确定的配给制度从按国别分配过度到“国家履行”方式分配。欧盟通过国家分配计划对境内碳排放配额进行管控，按照《京都议定书》减排承诺设定欧盟层面的整体配额上限，要求各国的计划配额量加总起来不超过欧盟配额上线。

各参与主体结合发展前景及当前经济水平制定科学且真实的碳交易额分配计划，在整体配额范围内，由各主体所属国政府制定所需的碳配额以及具体配给法则，再汇总在欧盟统一的分配方案中，由其委员会审查各主体是否符合相关法规和其他要求。审查通过后，欧盟将碳配额进行分发，其中分配额超过80%的部分免费分发至成员国家，其他部分将在以英国和德国为首的国家进行拍卖分配。

这种以免费配给为主、拍卖分配为辅的方式在碳交易兴起初期很大程度上提升了整个市场的活力，刺激了各成员国积极参与碳市场秩序构建、碳金融制度完善的过程，早期成员国为欧洲碳交易市场快速发展提供了样本和范例。但是，这一配给制度也存在隐患，免费配给为主导往往会造成成员国高估本国未来经济发展水平和减排能力，或为了吸引投资在进行配给需求额统计时多报配给额现象的出现，这一问题在一定程度上为2010年前后碳市场出现剧烈波动埋下隐患。

此外，成员国之间对减排单位口径存在差异，这对于碳市场管理的难度和投资者信息获取的难度显著增加。在欧盟碳市场发展的第二个时期末期，碳市场发展出现了一定程度的停滞甚至后退，市场参与者面临前所未有的风险。

2.各国内部不同领域配给制度

欧盟碳交易配额获取方式主要包括免费分配和拍卖获取两种。欧盟碳交易配额获取方式主要包括免费分配和拍卖获取两种。各国行业分配以免费配额为主进行分配，随着制度的完善，分配从重点行业向其他行业逐渐扩散，拍卖配额在总配额比例中逐渐升高。

（1）免费配额分配

欧盟免费配额占总量超过80%，其主要原因是碳金融市场刚刚建立且制度仍需规范，并且对于高排放企业而言，碳金融市场的出现提高了经营成本，同时减排带来生产过程中的不确定性增加。

在免费配额分配方面，多数国家选取减排企业的历史碳排放水平，将其数据进行计算从而确定各减排单位的合理碳配额。这种模式有利于企业提升自身减排能力，同时通过更新技术等方式增加减排量将剩余减排额在碳交易市场上交易获得额外利润，从而使市场更加成熟。

随着碳交易的增加，免费配额的分配方式也相应产生变化，企业或碳排放单位的免费配额分配权由欧盟成员国变更为欧盟，由欧盟实行统一管理、审查、分配。

采用新的“基线法”取代原有分配制度，即由历史数据决定分配额变更为由生产效率作为排放额分配的重要指标。这样做有三个优势：

第一，传统以排放定分配额的方式使高排放高能耗行业在碳排放额获取方面获利更多，这样使生产模式更先进行业或者原本治理能力更强的企业在分配方面出现天然劣势，难以保证公平。而新模式则一定程度上兼顾了各行业的差异性，有利于企业在生产过程中注重提高效率从而获得更多减排额。

第二，新的模式有利于减少碳排放额的浪费，提高碳排放额的使用率，同时能够起到稳定碳价、深化碳金融发展的作用。

第三，这一方法在一定程度上为新进入碳交易系统的行业树立了良性标杆，高效率高减排能力的企业将会在市场上更加得利，传统高排放企业需要积极转型。值得一提的是，欧盟随后对新模式作出了改进，创新地提出了碳配额的动态调整机制，用以配合碳金融市场中产品价格的波动性，使配额的时效性更符合市场需求。动态调整机制有利于欧洲碳市场提升其活力和灵活性，对碳交易活动起到了积极作用。

（2）拍卖配额分配

与免费配额分配不同，拍卖分配制在欧洲碳市场发展初期所占比重较少，原因主要在于，碳交易兴起初期市场交易量较低，大多数企业并未发现其背后存在的潜在价值。

通过拍卖的方式获取碳排放额相当于花费资金购买增加企业负担的“减排义务”，因此政府也对配额拍卖并无太大兴趣。但随着碳市场逐渐活跃，交易方式不断更新，越来越多的企业逐渐发觉碳交易额背后的利益，于是拍卖额分配方式逐渐变得被越来越多人青睐。

2013年以来，欧盟将超过30%碳排放额以拍卖形式进行分配，并计划在未来拍卖配额中参考免费配额的效率指标，以优化拍卖配额分配方式。此外，电力行业从2013年起不再享有碳排放权的免费配额。

3、中国碳市场存在的问题

中国碳市场主要存在三个问题，分别是市场准入问题、碳市场和金融融合问题以及碳交易系统人才问题。

其中，准入问题表现为碳试点分配行业不均衡。

碳试点行业集中在传统高排放行业，如发电业、化工业等。与欧盟早期碳配额在各行业中分布类似，我国对于农业、新能源产业的碳交易潜力并未进行足够的开发，而由于产业覆盖范围的有限，使得企业减排边际成本较高，碳市场也难以发挥其作用。

与金融融合问题则主要体现在具体金融机构的认知层面。

我国金融业发展迅速，金融机构数量众多且实力雄厚，但是这部分金融机构却并没有充分认识到碳市场的发展潜力，导致金融业与碳交易系统融合性有欠缺。

对于碳金融市场而言，传统金融业资金无法及时供给的前提下，发展初期容易引发资金不足的问题，从而导致融资过度依赖政府财政补贴，进而引发诸如发展缺乏活力、创新缺乏动力等问题。

此外，碳交易系统人才不足的问题也出现在碳交易系统的建设过程中。

引发这一问题的原因一方面在于系统建设不完善导致市场对该系统的预期有限，使得从业者数量受限，另一方面在于碳行业构建阶段对具有专业理论知识的人才需求较大，而在实际情况中，专业人才的发掘和培养工作相对滞后。

4、对我国碳市场的经验借鉴

从国外碳排放权交易市场发展历程来看，大都经历了由小到大、逐步扩大控排行业、降低市场门槛、增加清单企业的发展过程。未来中国碳排放权交易市场将进一步完善市场机制，通过释放合理的价格信号，引导社会资金的流动，降低全社会的减排成本，进而实现碳减排资源的最优配置，推动生产和生活的绿色低碳转型。

1. 完善碳市场的准入规则和相关法律法规

碳市场准入标准需要政府来进行明确规范，同时注重审查和核实信息，提高碳市场中主体的质量，使我国碳市场最终达到高质量发展的效果。此外，应扩大碳市场涵盖的领域，我国现阶段纳入碳市场的企业以高排放行业为主，这些企业大都以第二产业为主，而同样需要被纳入的农业、林业等企业并未进入碳市场。这意味着碳市场依然存在着巨大的潜力，为了将这一潜力开发出来，需要政府和相关部门制定完善的准入规则，拓宽碳市场所涉及领域。为保障市场有序发展，对于违规违法企业也要进行严格的惩处，对抱有侥幸心理的单位应予以制裁。

2. 扶持碳金融发展

从政府角度来看，应该增加碳市场的资金投入，同时确保不同金融机构的业务能够与碳市场进行对接与合作，而不是将碳市场单独分割开来，保持一定独立属性。同时，作为政府应该从立法、制定规范等方面为碳市场提供制度保障和法律规范，从而促进碳市场的迅速发展。从欧盟碳市场建设过程中的经验来看，我国政府可以发挥中国的制度优势，对碳市场的建设采取“计划”与“市场”合理搭配，形成更加科学的碳市场体系，将政府宏观调控和市场微观调控相结合，将信息共享和生产资料优化配置相结合，使我国碳市场建设成具有高质量、高效率、高透明度等特点的世界最优质的碳交易市场。此外，增加碳市场与其他金融机构合作、对碳市场中金融工具创新的重视也是不可或缺的一部分，这些方法有助于社会更多群体参与碳市场，有助于碳市场获得更多的资金和活力。

3. 培养相关人才

碳金融领域的人才主要通过两种方式获得，即内部培养和外部招聘。内部培养人才需要一套成熟的理论和实践体系，经过对人才的筛选和培养为我国碳交易领域输送稳定的智力支持。与之相对，通过外部招聘的方式对具有较强专业性知识的人才或高管进行人才引进，短期内有利于我国因起步慢、开放程度低导致的碳市场发展不充分问题得到一定程度的解决。为了我国碳市场长期稳定发展，应当坚持内部外部相结合的人才培养方式，如引进国外拥有先进经验的人才和培养本国年轻的新鲜血液并重，使服务于碳系统的人才可以源源不断地涌现出来，最终实现绿色协调可持续发展的目标。培养人才需要配套的制度和待遇保障，对此政府应该制定相配套的法律法规和制度，对碳市场人才的权利进行保障，从而提升其对行业的黏性，最终促进整个行业的发展。

参考资料：

1.刘宣麟.欧洲碳交易市场发展对我国的经验借鉴[J].长春金融高等专科学校学报,2021(3):20-2664

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3.陈星星.全球成熟碳排放权交易市场运行机制的经验启示[J/OL].江汉学术:1-9[2022-10-31].

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