国际工程｜管理架构在实施巨型项目中的重要性（比较中印铁路项目管理）

案例选择和方法

由于铁路基础设施项目的规模、成本、规划的复杂性，以及对国家许多部门的高度协调的需要，跨越职能部门和管理权限，因此对国家能力提供了一个很好的测试。尤其是中国和印度的铁路局，有几个有用的相似之处，提供了一定程度的可比性。这两个国家的铁路部门几乎都是由国家控制的。两国的铁路局都是大规模的中央国家机关。两者都有许多韦伯式的特点，包括任人唯贤的招聘和晋升制度，具有高水平技术专长并受到长期职业激励的官员，以及一个严重基于正式规则和程序的运作模式。

然而，没有使用传统的 "最相似 "的比较研究设计（Lijphart 1971），因为本文的目的不是要对这两种情况下的铁路结果差异提出一个单一的解释。相反，本文的主要目的是通过对两个经验案例的比较来解释组织结构如何塑造国家能力。因此，我选择了中国和印度的铁路局作为案例，因为它们分别代表了国家组织结构的节点和分散形式的典范。我通过两个案例的比较，从理论上和经验上提炼并阐明了每种组织类型的突出特点。为了进一步发挥这种比较视角的作用，我在具体的因果机制和路径层面上对这两个案例进行了平行的并列比较（Skocpol和Somers 1980）。

这项研究借鉴了2017年至2019年在中国和印度24个月的实地考察，我在那里与现任和前任中国和印度铁路官员以及行业专家进行了一百多次半结构性访谈。我在铁路官员的工作场所进行了采访，并陪同他们进行了现场考察。我被邀请在印度铁道部介绍我的工作。(在实地工作中，我查阅了数千页的原始资料，包括详细的项目文件卷、技术工程手册、程序手册、国家预算、规划报告、环境影响研究、债券招股说明书和公司文件。这些材料中的大部分都是公开的。本研究还使用了一系列二手资料，包括国际和国内媒体报道以及专业铁路出版物。

中国和印度的国家铁路局

本节概述了中国和印度的铁路局，强调了使它们分别成为节点型和分散型的典型案例的关键特征。第五部分对这些案例在能力的三类机制方面进行了平行比较：目标一致性和问责制；协调；和自主权。

中国的节点式铁路管理机构

中国的铁路管理机构是国家组织结构中节点形式的典范。乍一看，它可能类似于传统的官僚等级制度，有交叉的职能部门和区域分支。然而，仔细观察就会发现，在这种网络结构中，某些组织和处于官僚机构中间层的个人官员充当了集中决策权和信息流的节点。在许多情况下，一个关键的行为者，如一个特定的项目公司或中国铁路总公司（CRC）本身，是协调整个官僚机构工作的主要节点行为者。本小节将更详细地描述这些节点角色及其在中国官僚结构中的作用。

中国铁路管理机构的主要组织是中国铁路总公司，这是一个部级国家实体，负责运营中国的国家铁路网（《人民日报》2013年）。 中国铁路总公司在北京的总部负责监督火车服务，并与中国铁路监管机构国家铁路局一起制定国家政策（图2）。中国的国家铁路网被划分为18个地理区域，每个区域由中国铁路总公司的区域铁路局管理（Lawrence, Bullock, and Liu 2019, 8-9）。这些区域局负责日常运营，区域局局长在他们的网络部分享有大量的决策权和自主权。

中国的铁路建设项目是由一组单独的国家实体进行的，称为铁路项目公司（图3）。通常结构为华润集团和地方政府之间的合资企业，每个项目公司就像一个总承包商，管理特定铁路项目的所有方面，包括与上级部委和官员的联系，选择和监督承包商，与地方政府协调，管理项目财务，并满足项目的最后期限和预算（中国铁路总公司2015a）。项目组成员通常自始至终参与项目，在完成一个项目所需的四至六年时间里居住在现场，通常与家人分开。

中国铁路项目公司的典型是京沪高速铁路公司，成立于2008年，负责管理中国两个最大城市之间1300公里高速铁路的建设（京沪高速铁路公司2014）。它是由CRC和北京、上海、河北、山东和江苏的省级政府合资成立的（中国国家铁路局，2014）。项目公司本身由大约100名员工组成，他们负责协调项目的各个方面，从获得环境批准，到与地方政府合作征地和安置，再到管理承包商的招标过程（京沪高速铁路公司2014）。主要的建设工作被分为六个主要合同，通过项目公司管理的竞争性招标程序授予国有的土木工程公司（同上）。最终，项目公司负责按照中国国务院制定的雄心勃勃的三年时间表完成该项目。

国有承包商是中国铁路生态系统中另一组重要的节点角色。在铁路项目上工作的承包商是按职能专业划分的，如勘察设计工作或土木工程（中国铁道部，2009）。在任何特定的功能领域内，国家承包商往往数量有限（但不止一个，以避免垄断），在资源和技术能力方面具有可比性（陈，即将出版）。承包商作为节点，在其子公司之间分配工作，与当地政府机构协调，并向项目公司报告进展和挑战。一旦项目开始，承包商由铁路项目公司监督和评估（中国铁路总公司 2018）。

总而言之，中国的铁路管理机构的结构不是简单的自上而下的集中式等级制度，而是一套集中的决策权和信息流节点。铁路项目公司、国家承包商和CRC公司本身等节点行为者在整合铁路管理机构的许多部分和更广泛的中国国家的项目工作中发挥了关键作用。

印度分散的铁路官僚机构

印度的铁路管理机构是组织结构的分散形式的缩影，有许多交叉的权力层。即使是常规的决定和任务，也经常需要得到广泛的部门、机构和管理体系上下的个别官员的支持，他们每个人都可以有效地阻止或拖延行动。本小节概述了这些跨领域的权力结构，这些结构使印度的铁路官僚机构具有分散的形式。

印度铁路管理机构的主要组织是国营的印度铁路公司，它在铁道部的支持下运营印度的国家铁路网。位于德里的铁路委员会是该组织的官僚领导，与印度政治任命的铁路部长合作，监督国家铁路政策和规划。与中国的系统一样，印度的国家铁路网被划分为18个地理区域，每个区域由印度铁路公司的一个区域铁路局管理。每个区域局都由一名局长领导，他负责监督网络中专门负责火车运营、维护和建筑项目的部门。

除了这种以地理为基础的 "纵向 "等级制度，印度的铁路官僚机构也是 "横向 "组织的，包括土木工程、电气工程和财务等职能部门（图4）。

印度铁路官员在其职业生涯中一直在这些职能部门工作，这最初是由于需要确保足够的技术专长水平（Debroy等人，2015）。这些职能部门被越来越多的人指责为制造组织 "孤岛"，并在官僚机构内形成相互竞争的利益集团（90-92）。9 印度铁路官员倾向于优先考虑其职能部门的利益，而不是其区域局的目标，原因很简单：个人的晋升和调动是由其职能部门的高级官员决定的，而不是由其局领导决定。

除了这些基于地理和职能的结构外，印度的铁路官僚机构还遵循一种基于任期的非正式等级制度，即根据每个官员的招聘年份来确定资历。虽然资历地位由于晋升和退休规则而具有一定的正式意义，但其真正的重要性在于调节铁路官员在日常交往中的人际关系。印度铁路官员不愿意挑战或对抗自己的下属，因为他们的下属在官僚机构中有较长的服务记录。局长们偶尔会发现自己在服务年限较长的铁路工程师面前处于一种权威地位。这种正式的权力和非正式的资历之间的尴尬不协调，使得局领导不愿意向自己的一些工程师发布命令。相比之下，中国的铁路官僚机构保持着相对明确的权力关系，这一点将在后面详细讨论。

这些权力结构中的每一个--地理、职能和任期--都为印度的铁路官僚机构提供了一个合理的组织方式。但是，它们叠加在一起，形成了一个密集的权力关系网，相互交错，在许多情况下，相互冲突。个别官员经常在相互竞争的义务之间挣扎，或者在工作中被其他具有相反职业目标的铁路官员阻挠。下一节说明这些不同的国家组织结构是如何影响中国和印度铁路局实施铁路项目的能力的。

组织结构对实施巨型项目能力的影响

目标一致性和责任感

中国和印度的铁路局都有大量的组织机构，每个机构都有自己的目标和专业领域。确保这些组织下属单位的目标与国家的总体目标相一致，同时将结果与具体的行为者挂钩，对于成功完成铁路项目至关重要。

就中国而言，其铁路管理机构的节点结构有助于使不同官员和机构的目标与完成铁路项目的总体目标保持一致。中国铁路项目的最终责任在于少数几个关键的节点人物，他们能够权衡各种项目目标之间的权衡，如增加支出以加快建设工作，或减少支出以保持在预算之内。此外，这些节点人物能够将不同小组的工作整合为整个项目的一致努力。最终，这种节点结构通过将项目的整体成功或失败与少数被充分授权的关键行为者明确联系起来，加强了问责制。

京沪高速铁路公司是一个很好的例子，说明了节点结构是如何帮助实现目标一致性的。作为负责实施京沪高速铁路项目的主要国家组织，该项目公司是地方政府、国有银行和承包商的主要节点行为者（京沪高速铁路公司2014）。这些行为者都有自己的目标：地方政府希望将自己与项目相关的成本降到最低；国有银行希望确保及时偿还贷款；而承包商则希望将自己的运营成本降到最低，将施工延误降到最低（同上）。项目公司在平衡这些经常相互竞争的需求以实现项目的总体目标方面发挥了核心作用。

中国的节点结构也加强了问责制，将项目成功的多重责任放在单一行为者的手中：项目公司。这在承包商的管理中发挥了重要作用，这些承包商可能有几十个：桥梁工程承包商、隧道工程公司、电气信号专家等等。正如几位有印度铁路项目工作经验的国际专家向我解释的那样，印度铁路公司和它的承包商经常因施工延误而相互指责。这种指责在中国的铁路项目中是不可能的，因为中国的项目公司有权选择或取消承包商。因此，即使承包商是造成延误或安全问题的直接原因，这也被视为项目公司的管理失误，因为它首先选择了一个不合格的承包商。例如，在沪昆高铁项目中，由几个承包商造成的隧道部分的质量问题，不仅导致了对承包商的严厉制裁，也导致了项目公司本身被指控为 "管理失误"（中国铁路总公司 2017）。

中国铁路项目公司通过正式和非正式的方式与项目的成败直接挂钩。在形式上，每个项目都由中国铁路总公司按照一套标准化的绩效指标进行评估，包括工程质量、施工安全、遵守项目时间线、财务管理和遵守环境政策（中国铁路总公司 2015b）。一个项目的总分，经过这些指标的加权，然后被用来决定项目公司每个成员的经济补偿和晋升前景。质量和安全问题的权重特别高，重大问题（如因不合格的施工导致的火车事故）可能导致整个项目团队被禁止从事铁路工作。非正式地，项目公司的成员通过他们的专业声誉与他们的项目联系在一起。对于特别具有挑战性的项目，如中国西南地区的山区隧道工程，有时会要求以前成功项目的整个团队参加。

与此相反，印度铁路局的分散结构在局内不同部门之间产生了利益冲突，并通过将责任分散到广泛的行为者身上而降低了问责制。由于没有节点行为者来权衡项目目标之间的权衡，不同的部门和个别官员会单方面追求自己的组织目标而牺牲整个项目。此外，重叠的权力结构使得官僚机构内相互竞争的利益冲突难以解决。由于许多人能够阻止项目工作，但很少有人能够解决争端，项目结果的责任被削弱了，因为问题或延误的责任由许多人共同承担。

这在印度铁路公司的职能部门之间的冲突中体现得最为明显。印度的铁路基础设施项目是由地区铁路局执行的，而地区铁路局又将项目工作分给其各个职能部门。然而，这些职能部门有自己的利益和目标。例如，评估土木工程部门的能力是尽快完成项目，而评估财务部门的能力则是将项目成本控制在预算之内。这两个目标经常处于紧张状态：满足项目的最后期限可能需要更多的人员和设备支出，从而有可能超出预算。在一个节点式的结构中，会有一个单一的节点角色，两个部门都向其报告，以解决这种冲突。在中国的情况下，这就是项目公司及其负责人--项目经理的作用。

相比之下，印度铁路官僚机构的分散结构没有提供明确的机制来解决部门之间的冲突，经常导致组织僵局和项目延误。从理论上讲，区域局局长是有权力管理此类纠纷的合乎逻辑的 "节点行为者"。然而，在实践中，区域局局长往往没有权力干预部门间的纠纷，因为他们的权力受到职能部门制度的削弱。在晋升决定中，同一职能部门的上级的业绩评估比地区局领导的评估要重要得多。因此，局领导没有权力阻止自己的财务官员阻止工程师的预算申请。由于整个铁路官僚机构被划分为不同的职能部门--甚至铁路委员会的席位也是按职能部门分配的--因此，除了官僚机构的最高层外，几乎没有任何更高权力机构可以有效地调解这些争端。

事实上，印度铁路公司内部的一些部门冲突已经达到了组织的最高层。一个著名的例子是电气工程部门和机械工程部门之间长期存在的紧张关系。电气工程部门在印度将现有铁路线从柴油机改为电动的努力中发挥了主导作用。然而，这项工作受到了机械工程师的蓄意阻挠，他们觉得自己越来越被边缘化，并游说反对为电气化项目提供资金。机械工程师在获得了一个属于自己的著名项目后结束了反对。电气工程师随后进行报复，推迟了机械工程师开发的新火车模型的推出（Das 2019）。最终，由于没有一个明确的机制来协调目标和解决冲突，印度的铁路项目遭受了频繁和持续的组织争端。

协调

铁路项目需要广泛的参与者之间的高度协调。这不仅包括铁路局内部的协调，也包括整个国家各部委、部门和机构之间的协调。

在中国，铁路项目公司在协调许多国家实体的项目实施方面发挥着重要作用（图3）。项目公司与国家银行协调融资，与地方政府协调征地，与承包商协调施工（中国铁路总公司2015a）。他们与环境机构和地方政府密切合作，获得许可和批准（例如，见中国铁路工程设计咨询集团，2016）。对于京沪高速铁路，主要的项目公司必须与一长串的政府机构协调（京沪高速铁路公司2014，25）。

所有这些领域的工作都必须精细地同步进行，因为它们相互依赖，而且即使是轻微的项目延误也会带来沉重的经济损失。例如，项目公司必须确保承包商的桥梁和隧道建设与地方政府的土地收购工作同时完成。如果一个项目在某个路段的征地工作遇到延误，项目公司必须迅速调整承包商的工作方向，继续在另一个路段施工。

中国铁路总公司还在铁路局内部和整个国家发挥着重要的协调作用（图2）。在铁路局内部，中国铁路总公司负责管理各地区局和铁路项目公司之间的资源和人员分配。虽然这些机构的运作相对自主，但中国铁路总公司偶尔也会进行干预，以确保竞争性的利益，如共享维修费用的分配，不会破坏铁路系统的整体运作。在中国高铁项目的早期，中国当时的铁道部（CRC的前身）安排了中国企业和外国供应商之间的合作，以促进西门子和阿尔斯通等行业领导者的高速铁路技术转让（Gao, Li, and Zhen 2016; Wang 2012）。铁道部还与科技部合作，在中国大学建立专门的铁路研究中心（Gao, Li, and Zhen 2016; Xinhua News 2008）。

CRC最重要的作用之一是与地方政府协调铁路项目工作。在规划阶段，中国铁路总公司的总经理亲自与每个受影响省份的党委书记会面，以商定未来的铁路项目。为了监督进展和解决机构间的冲突，中国铁路总公司通常会成立一个项目指导委员会，称为 "领导小组"（lingdao xiaozu），由地方政府领导和部门负责人等关键利益相关者组成。一旦项目开工，这些与地方政府合作的责任就会转移到铁路项目公司。引人注目的争端仍然出现，例如广泛报道的武广高速铁路征地的分歧（《人民日报》2009）。然而，总的来说，中国铁路官僚机构的节点结构减少了破坏性冲突的风险，并促进了中国国家许多部门的项目工作的整合。

相比之下，印度的铁路管理机构的分散结构使得国家行为者之间的协调很困难，而且容易出现延误。这在环境审批的分散过程中体现得最为明显。在印度，铁路项目通常需要从许多中央、地区、邦级和地方的环境机构，包括环境和森林部获得环境许可（Singh 2009）。管理机构的分散结构使任何一位官员或一组官员都没有足够的权力来召集或直接与这些不同的环境机构联络。28 相反，这项工作被委托给较低级别的铁路官僚，他们必须按顺序提交申请，并等待数月后的决定。

这种分散的结构甚至使铁路实体之间的协调变得困难。印度的铁路官员不是通过正式会议来协调项目工作，而是经常与他们的同事进行特别的讨价还价，在他们所负责的领域提供优惠或承诺未来的便利。在采访中，印度铁路官员经常对无力说服其他铁路官员完成对其工作至关重要的任务表示沮丧。这种缺乏协调的情况减缓了项目的实施，因为重要的步骤陷入了漫长的谈判或完全受阻。

这种讨价还价和乞讨的例子在印度铁路官僚机构中随处可见。财务官员通过其批准或拒绝支出请求的权力，发挥着巨大的影响力。其他铁路官员，甚至是局领导，都注意到自己局内财务官员的权力，因此小心翼翼地保持良好的工作关系。但在采访中，许多来自其他职能部门的铁路官员对需要亲自恳求财务官员的批准表示不满，这经常导致项目延误。在某些情况下，铁路局内部缺乏协调，导致安全问题。在2017年的一次事件中，由于没有协调暂停火车运行和维修工作，导致火车脱轨，造成23人死亡（Hasan and Hizbullah 2017）。在这个案例中，和其他许多案例一样，印度铁路公司分散的组织结构使部分官僚机构分离，没有任何常规的反馈和沟通渠道。

自主性

铁路项目在实施过程中经常需要修改和即兴解决问题。关键角色之间有足够的自主权，就可以更快、更灵活地做出决策，以应对未预见的项目挑战。

中国铁路管理机构的节点结构为管理机构中层的关键人物提供了很大的自主权。由CRC和中国国家铁路局制定的全行业的规则和程序框架强调标准化的管理实践和技术规范，作为铁路项目的实施 "蓝图"。在这个总体框架内，节点单位在项目层面的决策上享有很大的自由度，以这些项目 "蓝图 "和高层目标为指导，而不是以详细的规则和命令为指导。

这种高度的自主权适用于中国铁路管理机构中的几组节点角色。项目公司在项目层面上享有很大的决策权，如选择和取消承包商、改变轨道走向或修改预算，所有这些都在规定的范围内。在许多情况下，最终的权力属于各个项目经理，这使得决策更加灵敏，无需等待上级的批准。

中国的国有承包商也扮演着节点的角色，在项目的各个部分享有很大的自主权。例如，土木工程公司通常被授予50至几百公里长的轨道施工任务。只要符合总体规格和时间表，每个承包商都可以自由地完成它认为合适的部分。这些承包商通常在自己的团队中进一步分工，就像 "小写 "的项目公司。项目公司通过专门的监督公司和标准化的绩效评估系统，对其承包商进行密切监督。相比之下，印度铁路管理机构的分散结构造成了许多层层叠叠的详细规则，即使是琐碎的任务，也没有给铁路官员留下什么自主决策的空间。这一点在管理印度地区铁路局的错综复杂的规则中体现得淋漓尽致，这些规则被称为 "权力表 "，印刷成册，长达数百页，精确地划分了各类铁路官员在局内每项工作的法定权力范围。例如，餐饮设备的支出每年上限为6,800美元，牛奶和鸡蛋的购买不得超过1,300美元（印度铁道部，2018年，E26-29）。橡皮图章和压印印章的支出，每项限制在14美元（C7）。这些支出限额中的每一项都是按官员级别进一步细分的。

印度地区铁路局的某些部门也有自己类似的详尽的权力表。其中一个时间表规定了花瓶、笔架和墨盒的逐项支出限额，并按官员级别进行了区分（东北边境铁路2014，53）。在这些规则之上，还有一套来自铁道部的全行业通用规则，这些规则也是过于详细和限制性的。它们甚至包括关于规则的规则，如规则2.02(b)，其中规定所有铁路官员在接到上级官员的命令时必须能够出示《通则》的副本。这些层层叠叠的详细规则最终源于并进一步加剧了不信任和担心腐败的氛围，这一点将在后面进一步讨论。因此，印度铁路官员经常被迫向上级部门寻求耗时的批准，或者遵循这些错综复杂的规则和程序，这不仅造成了延误，也影响了项目质量。一位铁路官员解释说，他经常感到不得不 "做正确的事而不是正确的事"，僵硬地遵守官僚主义规则，而不是做出他知道对项目更有利的决定。在选择承包商时，官员们坚持正式的采购规则，要求将合同授予最低的投标人，即使其他供应商的质量和价值是已知的。在征地工作中，印度铁路官员遵循法定的补偿率公式，即使他们知道该公式严重低估了土地价值--这常常引发抗议并导致项目延误。

在结束本节之前，必须提出解决腐败的问题。更多的自主决策空间也意味着更多潜在的权力滥用空间。

结论

本文提出了一种新的国家组织结构类型--节点式与分散式，并说明了这些对比鲜明的组织形式如何影响国家执行政策目标的能力。通过对中国和印度的国家铁路局这两个典型的经验案例的研究，考察了发生这种情况的具体机制。通过并排比较，表明中国铁路局的节点结构如何通过提供协调和问责机制来促进铁路项目的完成，而印度铁路局的分散结构则通过使这些过程更加困难来阻碍铁路工作。这些发现表明，国家管理机构的组织结构在实施巨型项目能力方面发挥着重要但未被充分研究的作用。