实现碳达峰、碳中和是我国对世界的庄严承诺。习近平主席在多个场合都强调要正确认识和把握双碳机遇，为实现世界的气候目标贡献我国的力量。我国的碳中和实践确实取得了一定的经验和成绩，但是，在具体政策制定和实施过程中，我国与美欧等发达国家相比仍然存在诸多不足之处，尤其在与发达国家碳中和实践上相比存在差距，因此建议：

加强对应对气候变化和双碳目标实现的立法

01 以立法提高执法的权威性、严肃性

主要发达国家所有的行政事项都有立法，法律授权，依法办事，而且法律和政策很细节，达到操作性规范，从上到下都一样，很少出现执行偏差。确保了法律的权威性和严肃性。

我国在应对气候变化和双碳目标实现过程中的立法，也要注重细节和操作规范，确保其执行中的权威性、严肃性。要防止出现法律条款过于宏观、原则，在执行中各地差异很大，确保法律的预期可靠、稳定，以获得国内外经济活动主体的投资信任。建议就应对气候变化、调整能源结构、发展氢能源乃至碳捕捉、实现碳达峰和碳中和分别立法，提高权威性。至少鼓励地方政府在这些方面进行立法探索和试点。

02 确保立法的务实性和可操作性（一致性）

鉴于我国法律法规制定存在的不足，在应对气候变化和双碳目标实现上，学习发达国家，做到全面、细致、务实、可操作，增强执行中的一致性。尤其是要认识到，双碳目标是国际承诺，是国家信用，立法有利于我国树立国际信誉和信用，向世界兑现承诺，这也有利于实现构建人类命运共同体的目标实现。故不能满足于发布行政命令和指导意义的文件。要严肃、认证对待双碳目标承诺。

立法不仅仅是应对气候变化，还应该包括能源结构调整、氢能源战略，特别注重立法和规划的细节性和操作性。以氢能源战略为例，我国也发布了相关规划，但只有8000多字，13页。英国的氢能源战略115页，字数在5-6万字，由此可见，同样是规划，管理的细节差异很大。我国的法律规定相对国际，细节性不够，故执行中差异很大。

加快我国能源结构调整 提高清洁能源比重和投资

发达国家能源结构调整的重点是退煤、退核，主要发展天然气、可再生能源、氢能源等，我国因为石油、天然气资源有限，煤炭资源丰富，煤炭使用占比较高，煤炭消费总量尚在增加，如果我国将煤炭消费总量下降，消费比例降低到30%以下，我国碳达峰基本就能实现。因此，我国能源结构调整重点要在重点降低煤炭生产消费、发展可再生能源的同时，加大天然气进口，加大氢气开发和利用。

01 逐步推动煤炭生产消费减量，发展清洁煤炭

在生产方面，要加快淘汰落后产能。严格控制煤矿企业煤炭产量，改善煤炭开发利用工艺、技术和系统性管理，提高煤炭资源的开发利用效率，运用人工智能、工业物联网、云计算、大数据、机器人、智能装备等，发展智能煤矿，改善煤矿安全生产，提高开采水平和速度，减少开采过程能源消耗；在消费方面，要将清洁煤炭、煤电作为电力主体，不再增加新的煤电项目，促进燃煤发电实现超低排放和二氧化碳捕集开发利用；同时，要提高煤炭高效化转化开发和利用。如将大型合成氨产业中的传统煤气化技术逐步升级换代为先进煤气化技术，将现代煤化工升级为示范项目，逐步实现烟气超低排放、污废水“近零”排放和VOCs治理和改造[ 王国法《筑牢煤炭产业安全 奠定能源安全基石》，中国煤炭，2022]]。通过煤炭生产、消费控制以及清洁发展，将煤炭生产和消费总量稳定和降低下来，碳峰值就能够稳定下来。

02 大力发展可再生能源，大幅度提高其比重

2019年我国非化石能源在能源消费中的比重达15.3%，在“十四五”期间非化石能源占能源消费总量比重提高到20%左右[ 新华网《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》，中华人民共和国政府网，2021.3.13]，2030年将达到28%。因此，在“十四五”期间，我国可以立足于本国资源优势，加快沙漠、戈壁、荒漠地区的大型风电、光伏基地建设，同时推进海上风电基地开发建设，优化近海海上风电布局，这将大大提高我国清洁能源比重。在水电方面，由于我国西南地区水电资源丰富，已开发和规划装机规模大，外送通道多，主要流域周边地区风光资源丰富，开发潜力较大，且水电与风电光伏的季节性互补作用强，能够较好平抑水电丰枯差。因此，可以利用川滇黔桂、藏东南水风光资源的优势，统筹推进水风光综合基地一体化开发。随着清洁能源比重提高，尤其是煤炭消费总量下降，2030年前达峰完成可以提前实现。

03 增加天然气进口和国内开发生产

随着俄罗斯对乌克兰战争的持久化，欧洲对俄罗斯的天然气和石油进口制裁逐渐生效，俄罗斯能源出口战略将转向东方，这对我国来说，是一个很好的机遇。预计这种趋势会持续较长时间，我国可以扩大从俄罗斯、中亚国家的管道天然气进口。

在国内天然气开发生产方面，我国西部地区具有很大的产能开发潜力。新疆塔里木盆地、准噶尔盆地和吐哈盆地占全国天然气陆地资源储量的34%，虽然处于油气勘探早—中期阶段，未来产能开发潜力可观。地跨陕甘宁蒙晋五省区的鄂尔多斯盆地预测天然气资源量为10.9万亿立方米，约占全国天然气总资源量（38万亿立方米）的1/3。四川盆地天然气也处于勘探的早中期，未来开发产能潜力巨大[ 沐雨《新疆、陕西和四川，是中国新一轮油气大开发的未来？》，全国能源信息平台，2022.2.11]。未来海上天然气勘探开发，也能持续推动天然气产业快速发展。由此可见，我国能源结构调整，有望支持碳中和目标实现。

借鉴发达国家碳市场经验 完善我国碳交易市场

我国要实现双碳目标，离不开碳交易市场的发展。建议：

一是尽快确定峰值和配额上限。学习发达国家经验，尽快确定碳排放峰值，在峰值确定后，实行配额上限管理和监测控制；从电力领域逐步扩展到钢铁、有色、化工、水泥、陶瓷、玻璃、交通航空等部门。二是根据我国双碳目标安排，配额实行总量限制。每年设立下降额度或下降比例，以体现约束力。没有配额的下降，企业就不会有减排的压力。建议将2023-2030年作为第一阶段，对重点行业要求提前达峰和降低配额。三是确立碳基准价格。目前我国市场交易的碳价格并不真正反映双碳目标下的市场价格，法律和政策应该尽快确立处罚价格，比如超排的每吨二氧化碳罚款600-1000元人民币，有了处罚价格和成本，市场价格才能真正出来。基准价格可以根据通货膨胀进行年度调整。四是完善我国碳交易市场。对市场参与主体、碳配额确定方法和分配机制以及交易品种，需要重新设计，对参与市场交易的主体设立门槛准入条件。早期必须是配额减排企业和自愿减排企业以及被政策确定具有减排、碳汇、碳开发利用能力的企业（如碳捕捉和开发利用企业，森林碳汇企业），只有这样，才能真正形成交易，而不是投机。未来可以发展碳期货、期权、掉期等产品。五是配额要逐渐走向付费和拍卖。纯粹免费制度下，企业没有减排动力，要逐渐降低免费配额的比例，分行业设计不同降低比例，有些开始就应该比较低，如电力部门，开始的免费比例应该在50%以下，2030年后0%，其他行业从2031年开始逐渐降低比例，以实现碳中和目标。

完善我国氢能源发展战略

我国也制定有氢战略规划，很多内容虽然涉及到，但于发达国家比较，细致、细节性不够，有些过于宏观，缺乏落实主体和措施的安排。建议：

一是完善我国氢战略规划体系。从氢使用应用现状、布局、能源战略目标、产品发展重点、技术使用和突破方向、材料替代、成本和价格趋势、应用领域拓展、管道和网络建设、市场开拓、研发和创新、国际合作和进出口等方面进行完善，以此作为我国碳中和的一个重要路径。

二是关注重点突破点。比如，我国在氢气成本突破方面的发展潜力要大于其他国家。国内有研究认为，氢燃料电池车的真实成本每公斤50元以上，降到35元左右就能与电动车和传统燃油车成本相当，就具有竞争力。如果回顾光伏太阳能进入电网的成本，目前的氢燃料成本降低50%-70%应该不是问题，关键在于形成规模效应和广泛的应用领域。而我国人口多，市场规模大，一旦技术突破，通过规模化解决成本不是问题。类似的制氢方法突破，网络建设突破，在我国都具有优势。

三是战略规划要注重务实，重视市场化应用。比如英国的氢气战略，大体是五章，篇章不多，但内容丰富翔实，比如第一章标题是“低碳氢的案例”，内容包括氢气在英国应用现状，氢气在满足净零排放中的作用，英国的氢气机会，到2030年的雄心，氢能战略的战略框架，苏格兰、威尔士和北爱尔兰的氢气等，第二章介绍扩大氢经济，描述了2030年路线图（发展氢经济的全系统方法）、制氢、氢气网络和储存、网络–氢气传输和分配、储氢、氢气的使用（包括工业、电力、建筑物、运输中的氢气使用）以及创造市场、开发氢气市场框架、监管框架等。第三章介绍实现英国的氢经济利益战略，包括建设世界级供应链、创造就业和提升产业、发挥研究和创新优势、吸引投资、实现出口等，第四章专门讨论展示国际领导力，第五章跟踪进展。其他国家的氢战略页都很细节细致，都涉及国际引领和出口，包括管道建设、掺和天然气等。我们的战略规划中，对于务实部门需要加强。

切实重视碳捕捉和应用、存储技术的开发和发展

根据国际经验和研究文献，我们要高度重视CCUS技术及其发展。建议：

一是成立碳捕捉、利用开发（CCUS）工作小组或办公室。工作小组或办公室可以作为主管部门的一个内设机构，设立在国家发改委或者工信部，负责全国碳捕捉利用存储技术的研究、开发、布局和发展规划、投资资金筹集以及相关政策制定。

二是研究和制定CCUS发展指引和年度报告。鉴于CCUS的重要，如果不能制定较为详细务实的发展规划，至少需要制定CCUS发展指导意见或发展路线图。委托有关部门编制CCUS年度发展报告，介绍国际国内CCUS市场发展、技术研发、战略规划和政策发展情况，重点国家企业CCUS项目进展、资金筹集、成本效益情况等，便利企业、社会了解。

三是建立相关网站和平台。平台收集、汇聚CCUS情报和信息，汇聚碳捕捉利用开发等，定期不定期召开国际国内CCUS信息和技术发展交流会。平台可以与国内碳交易机构合作，将碳捕捉企业的捕捉数量纳入碳交易机制。

四是尽早确立我国CCUS示范项目，设立支持CCUS开发的基金。目前，我国尚未设立官方CCUS项目，建议在高碳行业的重点企业或者传统工业集中的产业园区设立CCUS项目，初期可以设立5个项目进行试点，待条件成熟考虑复制和扩大。为推动CCUS项目实施，可以由中央财政或条件好的地方财政设立CCUS项目项目基金，每个基金在10-20亿元人民币，对CCUS项目的具体技术继续股权投资或资助，带动社会资本参与。也可以采用财政补贴形式，以促进碳捕捉技术的规模化、市场化发展。

CCUS项目不仅有利于碳减排和我国双碳目标技术的实现，也是国际碳开发利用技术的国际竞争，对未来的经济发展和贸易影响重大，应尽早布局，推动相关技术发展和多领域应用。

参考文献：

[1] 王国法《筑牢煤炭产业安全 奠定能源安全基石》，中国煤炭，2022

[2] 新华网《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》，中华人民共和国政府网，2021.3.13

[3] 沐雨《新疆、陕西和四川，是中国新一轮油气大开发的未来？》，全国能源信息平台，2022.2.11