碳关税冲击的应对之策

作为全球首个碳关税，欧盟碳边境调节机制的确立将导致国际间气候格局更加复杂，也势必将对我国碳市场发展和国际贸易规则带来深远影响。中国国际经济咨询有限公司密切关注碳达峰碳中和的发展进程，研究分析碳关税政策及其对国际社会的影响，结合深入学习习近平经济思想，探讨中国在日趋复杂的外部环境中如何应对碳关税带来的冲击和挑战。

世纪疫情冲击下，百年变局加速演进，外部环境更趋复杂严峻。2022年12月18日，欧委会、欧盟理事会和欧洲议会就碳边境调节机制（CBAM）正式达成协议，确定全球首个碳关税法案将于2023年10月起正式开启过渡期。欧盟碳关税的正式立法将对我国碳市场发展、能源结构以及国际贸易带来深远影响。本文从梳理碳关税和欧盟碳边境调节机制的概念背景、解读碳边境调节机制的主要落地条款出发，探讨碳关税的实施将给中国经济发展带来的影响及应对之策。

一、背景

1、 广义碳关税的概念

碳关税本质上是一种边境调节税，是指主权国家或地区对一些没有征收碳税或能源税、以及没有实质性能源补贴的国家所出口的高耗能和碳排放密集型产品，在进口环节征收的二氧化碳排放特别关税^[1]。碳关税对应的另一个概念是碳泄漏，二者本质上呈因果关系。碳泄漏是当一个国家通过单方面气候政策以限制本国企业碳排放的同时，国内碳排放总量减少的部分被其他国家排放增加所抵消的现象。近年来，欧美发达国家对国内高耗能行业实行严格的减排措施，致使国内产品供不应求，在总体需求量不变的前提下，更多高耗能产品被转移到发展中国家生产，导致发达国家碳排放变相转移到国外。整体来看，全球范围内的温室气体总量并不会减少。为了最大限度的减少国家间的碳转移泄漏，从而产生了对进口和出口国碳排放起到双边调节作用的碳关税。

碳关税的概念最早于2007年由法国提出，随着全球气候变化博弈的深入，西方国家近年来已经在本国内部市场开展碳税征收实践，但实际效果有限；同时其对外针对发展中国家碳泄漏的碳关税推动也始终未实际落地。2022年底欧盟碳边境调节机制的敲定，不仅加速了各发达国家效仿立法，更进一步加快了美国碳边境税CCA正式执行的进度，从而有望促进全球设立碳关税的统一规则，形成新的国际间气候格局。

2、 欧盟碳边境调节机制（CBAM）

欧盟碳边境调节机制（Carbon Border Adjustment Mechanism，以下简称CBAM），是一种环境贸易政策，也是全球首个碳关税。CBAM理论上包括进口关税和出口关税，管理对象是国内碳密集产品与国外同类产品所承担监管成本之差，即对进口产品征收进口国与国内碳价的差价部分，用公示可表示为：CBAM=产品的碳排放值*进出口两国的碳差价。

欧盟碳边境调节机制于2021年7月由欧盟委员会正式立法提案并公布相关细则，该草案先后历经欧委会、欧盟理事会和欧洲议会下属委员会ENVI共计四轮修正（表1），最终于2022年12月18日正式达成协议，约定于2026年1月起征。

（内容来源：公开资料整理）

二、CBAM主要内容解读

如表一所示，CBAM主要内容涉及：过渡期、免费配额完全取消时间、覆盖行业范围、碳排放计算边界、碳关税资金走向等多个关键领域。本部分以主要条款为切入点进行解读，在此基础上评估其影响，为找到应对的办法提供一些思路。

1、征收范围：明确征收行业、征收国家以及豁免机制。

一是征税行业，最终方案在原有钢铁、铝、水泥、化肥和电力五个行业的基础上，新增氢能、特定情况的间接排放、特定的前驱体以及一些下游产品，例如螺钉、螺栓和类似的钢铁制品。此外，在过渡期结束前，欧盟委员还将评估其他有碳泄漏风险的商品，包括有机化学品和聚合物，目标是到2030年将欧洲碳排放交易体系（EU-ETS）涵盖的所有商品包括在内。二是征收国家，除冰岛、列支敦士登、挪威三个欧盟体系内的国家和5个欧盟海外领土，以及与欧盟建立碳市场挂钩的瑞士以外，其他非欧盟国家和地区都在CBAM的覆盖范围之内。三是豁免机制，CBAM承认进口国家的显性碳价，即在进口国内发生的碳税与碳交易所产生的碳成本可以等额抵减碳关税；另外，与欧盟减排标准一致的国家还可享受免税待遇。

征税行业的不断扩大，将对钢铁、铝、有机化学品等产品出口形成显著冲击，一方面大幅提高出口国相关产品的出口碳成本，另一方面随着未来下游产品被可能纳入CBAM行业范围，电子产品、铝制车架等也将面临一定的风险敞口^[2]。而CBAM接受商品原产国内的显性碳价，预计也将倒逼发展中国家碳市场逐步扩大碳市场行业覆盖范围，提升碳配额价格。

2、核算边界：制定进口产品的碳排放值计算规则。

基于征税行业的范围界定，过渡期内碳排放核算将以直接碳排放为主，即企业在生产制造过程中直接产生的温室气体排放，如生产过程中产生的二氧化碳和燃料排放等。以直接碳排放为基准，CBAM按产品实际报关的碳排放值*进出口两国的碳差价计算；对于产品间接碳排放量的核算，即来自外购电力、供暖、蒸汽等所包含等并不发生在企业生产范围内的间接排放，由于受到征税行业不断扩大以及国际间碳排放检测标准的缺失和不统一等因素的影响，很难被准确界定在欧盟认可范围内。针对出口企业无法提供碳排放量实际监测值或提供的监测值缺乏可信度的问题，欧盟选择采用默认排放强度，即以应税商品在出口国的平均排放强度加成一定比例来确定；若出口国无法提供可靠碳排放数据，则参照欧盟同行业中排放强度最高的10%的企业的数据来确定^[2]。随着后续其他间接碳排放和完整碳足迹逐步纳入CBAM的碳排放量范围，间接碳排放量的核算标准体系或将继续完善。

很明显，目前大部分国家不具备覆盖全行业的碳监测能力，上下游产业链并没有完整相匹配的碳足迹数据库和监测技术。未来碳边界计算规则的日趋严格，或将导致出口产品碳关税的被动提高，将减排成本进一步通过贸易渠道从发达国家向发展中国家转移，给发展中国家和全球的碳市场都带来巨大压力。另一方面，欧盟对进口国征收的这部分关税资金的最终走向，或许也并不会如欧委会和欧盟援外条款所承诺的那样，将收入的一部分进入基金，用以支持欠发达地区的气候行动和支持发展中国家减排，而是更倾向于将其划到欧盟财政收入，更多用来补偿欧盟本土碳排放最好企业的相关产品出口。

3、分步实施：设置过渡期和起征点。

第一阶段是过渡期，时间为2023年10月1日至2025年12月31日，期间内只进行信息报告而不涉及资金义务，即每个季度出口国申报人应向欧盟成员国主管部门提交涵盖产品信息、碳排放、已支付的碳价等内容的CBAM报告，在此期间不征收任何费用；第二阶段是正式期，时间自2026年开始，欧盟进口商需根据其进口产品的碳排放量清缴相应数量的CBAM证书，即针对进口产品中所含的每一吨碳排放，进口商都必须向其所在的欧盟成员国的CBAM主管机关购买一张CBAM证书，并将上一年度按类统计的进口产品总碳排放量，在扣除进口产品原产国已支付的碳价和免费排放配额后，向本国CBAM主管机关进行申报应缴纳的CBAM证书数量。

过渡期为出口密集型碳排放量产品的国家带来一定的喘息时间，出口企业在3年试运营期内可以做好应对碳关税正式实施的准备，尽快建立碳排放监测体系，摸底碳排放水平，提升碳排放管理能力；中远期以加强成本管控，推动节能减排为目标，从完善自身出发，尽量为后续复杂的国际贸易环境变化减少压力。

4、缩减配额：制定免费碳排放配额逐年取消机制。根据最终方案，2026年至2034年，欧盟企业免费配额取消比例依次为2.5%、5%、10%、22.5%、48.5%、61%、73.5%、86%，最终于2034年实现100%免费配额取消。免费碳配额时间和比例的调整，实际上加大了对欧盟碳市场配额总量和工业免费碳配额削减力度，间接扩大了碳关税征收行业及范围，对欧盟内部及其贸易国的碳排放提出了更严苛的要求。此举或将倒逼全球碳市场改革，进一步完善碳交易体系，形成有效碳价机制，逐步对标欧盟碳市场，主动减少国内免费配额，从而缩短国内碳价与欧盟碳价格的巨大差距。

三、CBAM对我国的影响

随着CBAM最终议案的通过，全球首个碳关税的正式立法，未来国际贸易规则和气候格局或将面临调整。贸易保护主义的抬头、国际贸易环境的恶化，都将严重影响发展中国家的利益，阻碍全球化的发展。对正处于城市化进程快速发展、不断实现低碳转型的中国来说，也将带来诸多冲击和挑战。

一是制约出口增长，削弱出口产品国际竞争力。

我国的出口贸易对发达国家的依赖性较强，据统计，2020年和2021年我国对欧盟出口贸易额占整体贸易比重分别为15.1%、15.41%，且出口产品以机械设备、金属制品、纺织品等被列入欧盟碳泄漏清单行业的产品为主[1]。尽管当前涉及CBAM领域的出口产品额仅占欧盟出口总额的2%左右，但随着CBAM征税范围和征税主体的不断扩大，更多行业必将受到波及，其中钢铁、水泥、铝等高碳行业首当其冲。据高盛测算，预计CBAM实施后，中国出口商品被欧盟征收碳关税的金额将达每年150亿美元左右，受此影响，中国钢铁出口成本或上升约30%^[4]。另外，一旦欧美等发达国家对中国执行碳关税政策，短时间内不能攻克的技术局限，企业为达到低碳技术标准，实现合格的碳排放量，必然会扩大资本、技术、人才等要素的投入，直接增加生产成本，提升中国制造业出口成本，提高出口产品价格，制约出口增长^[5]。

二是将加大我国双碳工作压力，影响低碳减排进程。

我国作为最大的发展中国家和全球第一大温室气体排放国，现阶段仍处于城镇化进程中，在外部CBAM绿色贸易壁垒，以及内部碳达峰碳中和“30·60”目标的双重压力下，中国将会面临更为严苛的排放限制和转型路径。目前国内仅有电力行业纳入全国碳市场交易，其他行业无论是在碳市场调控，还是碳核查方面，均无法达到欧盟要求的水平，受此影响国内出口行业基本都将面临本轮绿色壁垒的制裁。用更短的时间来适应更大的变化，为本已艰巨的低碳减排目标增加了更多的障碍。

三是将加速我国碳市场与国际碳市场接轨。

我国的全国碳市场交易开启时间晚，且行业覆盖范围十分有限，市场体系建设的不完善、碳价过低等因素也制约了参与交易企业减排积极性和约束力。根据生态环境部统计，我国碳价收盘价一直维持在60元/吨以下，而欧洲碳价保持在80欧-90欧/吨，碳价相差近10倍。由于CBAM价格与欧盟碳价挂钩，为尽可能降低由碳价差异导致的大额碳关税为我国出口带来的不利影响，预计CBAM实施后我国将加快对国内免费配额发放的限制，加速重点排控行业的纳入，国内碳市场交易有望进一步被激活，国内碳价将逐步上行与国际接轨；另外，考虑到CBAM对碳泄漏行业的征税范围的不断扩大，将倒逼国内碳市场主动对标欧盟建立起更成熟、完善的覆盖绝大部分行业的碳足迹核算体系。可见，CBAM将促使我国碳市场在碳价、行业标准、体制建设等多方面与国际接轨，并间接推动国内重点排控行业的主动降碳减排和新能源的开发利用，推动新旧动能转换和能源结构调整。

四是将推动清洁能源和再生资源行业的发展。

CBAM将驱动欧盟贸易国在生产过程中节能降碳，减排属性突出、能耗指标更低的清洁能源和再生资源价值将进一步凸显：一是不排除未来会将外购电力产生的间接碳排放纳入税基的考核，企业或将倾向于在生产环节寻求低成本的降碳手段，这将加速绿电产业的发展；二是鉴于氢能在清洁高效和助力深度脱碳方面优势明显，CBAM征收范围扩至氢气产业，将有力推动短期工业副产氢、长期可再生能源制氢以及氢燃料电池的开发利用；三是再生资源的回用可有效减少初次生产中的碳排放，且再生料兼具减碳的经济性优势，碳关税的实施有望带动我国再生产业投资的提速^[6]。

四、我国的碳关税应对之策

CBAM作为一个新的、将对世界多边贸易格局带来诸多不确定因素的关键机制，需在其不断变化中摸索、学习中找到符合国情的对应办法。把始终坚持党的领导放在首位，用习近平经济思想理论引导实践，坚持绿色低碳的新发展理念^[7]，以应对复杂国际环境的挑战。

一是推动碳税的实施，形成碳税和碳市场结合的互补性机制。

目前国际上主流的碳减排方式为碳排放交易和碳税，中国现阶段尚未开始征收碳税，主要通过碳交易市场对纳入重点排控行业企业的年度碳排放进行调控来达到减排目的。结合2021年7月首个全国碳排放交易履约情况来看，截至2021年12月31日，累计运行114个交易日，碳排放配额累计成交量1.79亿吨，累计成交额76.61亿，与发达国家碳排放年成交量相比，差距仍然十分明显。总体来看，现阶段国内尚不完善的碳交易市场对碳减排起到的实际效果非常有限。

相对于碳排放权交易调控范围小（主要用于密集型排放行业），体系搭建难度大、成本高，形成成熟市场过程时间长、监管成本高等诸多局限性，碳税可进行更广范围的碳排放调控，可以有效推动全行业尤其是欧盟关注的碳泄漏行业碳足迹监测体系的搭建，增强全民减排的意识，同时其相对更低成本的设计、监管，也更有利于碳减排在短时间内取得明显的成果。根据国外碳税征收经验，可以考虑以碳排放交易权和碳税互补的形式实施减排，目前国际上普遍有三种操作方式，①复核减排政策，即对纳入碳排放交易市场的重点排控行业同时征收碳税，更有效的降低能源密集型企业碳排放；②分别调控政策，即对重点排控高耗能企业实行碳排放交易，对其他低排放主体如相关制造业、汽车燃料、个人主体等征收碳税，实现更大范围覆盖的碳排放调控；③在碳排放权交易体系中引入最低碳价机制，若企业碳排放交易成交价低于最低碳价，政府可以通过加征企业碳税来弥补差额，起到有效引导碳减排，保持碳市场交易的积极性，提升企业碳排放成本的效果^[8]。

二是进一步健全碳市场交易体系，完善碳核算体系。

考虑到目前全国碳交易市场仅纳入电力行业，可逐步明确包括有色、建材、钢铁等另外七大重点排控行业的全国碳市场交易时间，扩大交易主体范围，通过碳市场价格调节机制促使企业减排；同时，鉴于碳交易市场涉及碳配额的分配、交易等重要的基础环节，需要政府多部门的协调监督，应逐步完善碳排放监管机制的建设，进一步将企业自主监测报送、三方机构复核核算和政府部门监督相结合，形成有效闭环机制。

另外，现阶段国内外行业间碳核查标准不统一，数据库尚不完整，影响碳排放数据的准确性和后续跟踪监。建议在顶层设计方面，加快对标国际碳排放的行业标准，建立健全针对欧盟碳泄漏清单行业的碳排放核算体系，搭建覆盖全行业的碳足迹监测；在企业降碳减排层面，自主开展常态化碳排放统计监测工作，针对自身情况建立碳核算目标和体系，确保双碳工作的可追溯、可监测，同时建立起集团企业的碳资产管理部门，定期跟踪、盘活集团内企业存量碳配额，降低整体履约成本；也可以通过设立碳基金的方式，调动企业节能减排、低碳创新以及技术研发方面的积极性。

三是努力融入全球产业链的绿色低碳变革，打造自身特色的绿色全产业链。

根据最终协议，CBAM纳入行业计划于2030年涵盖欧洲碳排放交易体系（EU-ETS）下所有的产品，并且后续不排除将间接排放纳入计算范畴。鉴于此，中国不仅要降低高耗能行业的碳排放量，还要考虑到上下游生产消费端的绿色节能减排，打造绿色全产业链。对于能源密集型企业来说，一是要通过轻量化等低排放生产方式，扩大绿电、再生资源的适用范围，压缩生产环节化石燃料排放比例；二是对于上游或计入间接排放的高耗能原材料，可以通过外购或自建相关绿色原料工厂、发展清洁能源等方式，减少上游产业链的碳排放；三是要发挥绿色金融的支撑作用，依托碳配额以及CCER自愿减排量开发的交易工具如碳期货、碳期权、碳基金等，融资工具如碳质押、碳回购、碳托管、碳债券等，加强对高耗能企业在绿色融资、技术研发、能源结构调整方面的扶持，发挥金融扶持实体的作用，促进绿色全产业链的建设和发展。

面对复杂的国际形式和新兴绿色贸易壁垒，国企央企在建设新时代中国经济、践行国家重大战略的过程中，要持续坚持以新发展理念为指导目标，结合习近平经济思想，充分发挥融资、融智、融产的协同作用；中信作为国有大型综合性企业集团，在创建世界一流企业的前进道路上，通过兼具国内和国际资源的智库优势，努力为国家的绿色低碳战略和国内大循环为主，国内国际双循环贡献更多中信力量。

参考文献

References

[1]蓝庆新，段云鹏.碳关税的实质、影响及我国的应对之策[J].行政管理改革，2022（1）.

[2] 杨帆，于翔，刘春彤，遥远，郑辰.碳边境税：虽远必征的贸易保护工具[R].中信证券，2022（12）.

[3] 马新彬.如何应对欧盟碳边界调节机制的市场影响[J].21世纪经济报，2022.

[4] 王力为.碳关税冲击波[J].财新周刊，2022(2).

[5] 沈可挺.碳关税争端及其对中国制造业的影响[J].中国工业经济，2010(1).

[6] 袁理.环保行业深度报告· 碳中和系列研究29：欧盟碳关税议会投票通过，关注清洁能源和再生资源价值[R].东吴证券，2022（6）.

[7] 中共中央宣传部，国家发展和改革委员会.习近平经济思想学习纲要[C].北京：人民出版社，学习出版社，2022.

[8] 付英俊.碳排放权交易和碳税之间没有“抵消”效应是互补而非替代的关系[J].北大金融评论杂志，2021（8）.