撒哈拉以南非洲供水项目PPP模式应用研究——以卢旺达基加利供水工程为例

近年来，随着撒哈拉以南非洲经济的迅速发展和人口的快速增长，其电力、交通、水务等公共基础设施已无法满足当地居民的正常生产生活需求，也严重制约着当地社会和经济的进一步发展。然而，受制于公共基础设施前期投资规模大、建设周期长、运营维护成本较高以及众多的利益相关方等特点，大部分非洲国家政府财政无力继续以对外借债方式承担大型公共基础设施的新建、改造或者扩建。为缓解公众的强大需求和政府财政不足的矛盾，当地政府部门积极引入公私合作模式（PPP模式）来开发公共基础设施项目。撒哈拉以南非洲国家采用PPP模式开发公共基础设施项目可以极大地发挥公共部门和私营部门的各自优势，实现优势互补、利益共享、风险共担的可持续合作伙伴关系。本文通过研究撒哈拉以南非洲地区（除南非外）首个以 PPP模式开发的供水项目案例——卢旺达基加利供水工程（Kigali Bulk Water Supply Project in Rwanda），深入分析了PPP项目的融资结构、合同结构和风险分配等情况，总结了非洲地区供水项目PPP模式开发过程中的经验和教训，为后续投资开发类似项目提供借鉴。

项目简介

卢旺达基加利供水工程位于卢旺达首都基加利东南部，建成后将为卢旺达首都居民每日提供4万立方米的饮用水，同时为卢旺达国内工商业用户提供用水服务。工程范围主要包括建设日供水量为4万立方米的供水系统、3座容量为2万立方米的蓄水池、1.5万立方米/天的泵站、水处理厂、净化系统，相关供水设备的安装，以及11.8公里的地下管线的铺设。

项目融资结构

一、项目公司及股本金

项目由阿联酋Metito（美笛）集团出资1315万美元， 100％控股投资。美迪集团由Metito Utility Ltd和Metito Overseas Ltd组成，是全球最大的水务设施提供商之一，在该领域具有60多年的工作经验。为实施该项目，美笛集团在卢旺达成立项目公司（ SPV）——基加利水务公司（Kigali WaterLimited，KWL）。2015年3月31日， KWL与卢旺达基础设施部（Ministry ofInfras-tructure，Rwanda）和卢旺达供水与卫生公司（Water & Sanitation Corporation，WASAC）签署PPP特许经营协议，特许经营期27年。多边投资担保机构 MIGA为项目承保政治风险，保障战争、征收、内乱以及政府违约等风险。

二、债务结构

新兴非洲基础设施基金（EAIF）（私营基础设施发展集团PIDG成员之一）作为该项目融资牵头方，为项目公司KWL提供了1900万美元的高级债和260万美元的次级债；非洲开发银行（Af DB）提供了1900万美元的高级债务。多边金融机构项目贷款总计4060万美元，贷款期限均为18年。

除 EAIF安排和提供的资金外， PIDG集团下设的技术援助基金（TAF）提供价值625万美元的技术援助赠款，降低项目前期开发成本。此外， PIDG集团下设的DevCo机构在项目开发初期介入，为卢旺达政府提供了项目早期开发的财政支持和技术援助，对项目的法律、技术和环境进行可行性评估进行技术支持。该项目融资结构详情见表1。

项目合同结构

PPP融资项目的合同结构设计核心是风险分担问题。合适的合同结构可以将各类风险分配给最有能力承担的相关方，确保每个参与方最终承担其最适合的风险并进行风险管控，使项目尽可能实现整体收益最大化。

基加利供水项目签订的合同主要包括：项目公司KWL与卢旺达政府和卢旺达供水与卫生公司（WASAC）签订的PPP特许经营协议，并且在该协议中规定了WASAC作为项目唯一的承购方，并界定了KWL与WASAC之间水费支付机制；项目公司与Metito Utility Ltd签订股东投资协议，与EAIF和AfDB签订贷款协议；IFC在项目开发初期与卢旺达政府签订咨询协议，负责评估项目可行性、组织招标确定合适的私人投资者，DevCo和PPIAF为IFC提供了支持；IFC聘请莫特麦克唐纳公司（Mott Mac Donald Ltd）作为技术顾问；MIGA与Metito Utility Ltd签订保险合同，股权投资提供政治风险保障；虽然最终用户并没有与WASAC签订书面购水协议，但每次用户支付水费时，两者构成了法律意义的合同关系。合同结构见下图。

项目风险分析

项目风险按项目生命周期划分可以分为完工前阶段风险和完工后阶段风险，完工前阶段风险包括施工风险、技术风险，完工后阶段风险包括运营风险、市场风险，完工前后阶段共同的风险包括利率风险、汇率风险、通货膨胀风险、环境、社会和治理（ESG）风险、政治、法律和国家风险等。下面对主要的几种风险进行分析。

一、市场风险

主要体现在供水需求量（需求风险）和供水价格（价格风险）上。KWL与WASAC在PPP特许经营协议中规定了长期的供应合作关系，由WASAC作为唯一承购方对供水进行采购和支付水费。每月的水费价格由4个部分组成：固定供水收费、固定运行维护费、按处理水供应量按比例收取的可变运行维护费用、电费。协议规定，在任何时候WASAC出于任何原因减少取水量，固定供水收费和固定运行维护费继续正常支付，可变运行维护费用按实际使用量支付，由此WASAC以及卢旺达相关政府部门向项目公司提供了最低使用量/付款保证，降低了项目公司需求风险敞口，提高项目可融资性。

二、通货膨胀和汇率风险

当项目收入与项目筹资的计价货币不同，项目往往面临汇率风险。该项目的供应的水费按美元计价，WASAC采用当地币（卢旺达法郎）支付给项目公司。计价的水费根据美国城市消费者价格指数（CPI）进行调整（调整系数为结算年之前年份CPI比上投标提交日前一年CPI），水费按支付当日的买入汇率和卖出汇率中较高者换算成卢旺达法郎。通过谈判，通胀和汇率风险由WASAC和卢旺达政府承担，化解了项目公司面临的重要风险。

三、环境、社会和治理（ESG）风险

该风险往往涉及可能造成的对周围环境的破坏、当地社区或利益团体的抗议、政府批准/许可相关的腐败问题等。对于环境风险，项目开发初期卢旺达政府聘任IFC对项目的环境可行性进行评估。根据签订的PPP协议，项目公司 KWL开工日之前，需根据适用法律和IFC评价标准进行环境和社会影响评估，施工过程中一旦发生重大污染事件，KWL应立即通知WASAC。相关各方在项目开发初期对ESG风险进行全面筹划，且多边开发性金融机构均依据“赤道原则”对环境和社会治理风险进行严格要求，项目建设和运行过程中相关风险得到有效管控。

四、政治、法律和国家风险

此类风险包括货币兑换 /转移限制、无偿征收资产 /国有化、爆发战争或内战、法律变更、不授予必要的批准/许可等。为应对政治风险，多边投资担保机构MIGA对投资人的股权投资提供保险。此外，国际金融公司IFC参与了项目前期开发，非洲开发银行AfDB和新兴非洲基础设施基金EAIF为项目公司提供贷款。这些多边开发性金融机构参与对卢旺达政府履行特许权协议产生了约束，政府违约将对其国际信用评级产生很大影响，该机制可有效管控政治风险。

五、施工、技术风险

协议规定KWL自行承担设计、采购、施工、测试和调试工程过程中的费用和风险，并与WASAC共同聘任独立工程师（费用双方共担），负责对项目的质量和进度进行管控。项目公司KWL为该风险的主要承担者，并通过工程承包合同传递给项目建设施工总包方。

六、运营风险

运营风险包括运营中断、运维成本超支等，主要由项目公司KWL承担。供水费中包含有固定运维费和按处理水供应量按比例收取的可变运维费，将部分的运维风险转移给了WASAC。下表2为该项目的风险矩阵。从水平方向看，可以评估各方对削减SPV承担的风险所作的贡献；从垂直方向看，可以看出每一风险是否被有效地识别和应对。

经验与总结

一、积极引入多边金融机构

卢旺达政府为该项目聘用国际金融公司（IFC）作为前期PPP开发顾问，并获得DevCo的资金支持，新兴非洲基础设施基金（EAIF）和非洲开发银行（AfDB）为项目公司提供贷款，多边投资担保机构（MIGA）为投资人提供政治保险。从政治风险角度看，多边金融机构具有项目融资的政治关联性，政治风险对东道国信用评级的任何损害都可能显著地降低未来获得此类开发性融资的可能性，因此多边金融机构的参与能够有效约束政府违约，显著降低项目融资成本。从环境和社会风险角度看，借助多边机构的国际化、权威性的平台，对项目的社会和环境的可行性进行论证，项目的环境、社会风险得到了强大的背书效果，促成了项目落地。此外项目开发过程中，积极利用了多边机构的资金（占总资金78.1%）和经验（IFC、PPIAF、 DevCo提供咨询），实现政府和开发商的利益最大化。

二、协调的混合融资（blended finance），合理的风险分配结构

该项目的融资通过EAIF牵头，与非洲开发银行共同提供了4060万美元贷款，TAF为项目提供650万美元技术援助，以降低前期成本，并允许政府在不提高水价的情况下扩大供水服务的人数。这种综合支持为开发商Metito和卢旺达政府提供了必要的保证和安全。

PPP项目融资结构的核心在于设计合理的合同结构，实现风险的最优分配。该项目合同结构合理分配了施工、运营、市场、政治、环境和汇率等主要风险，有效降低项目公司承担的风险，是促进项目成功的关键。本项目充分使用了混合融资，把援助机构提供的援款、技术援助应用于项目开发初期阶段，对多边开发性金融机构提供优惠且期限较长的贷款与私人投资方的股权资金混合使用，互补的使用赠予、援助以及项目贷款，以财务上可实施、可持续的方式为发展中国家基础设施提供急需的资金，激活私营资本流向撒哈拉以南非洲国家。

三、项目的社会价值

该项目的开发具有明确的目的：提供高质量、可靠和可持续的饮用水补充现有的供水。该项目的建成将为基加利居民提供每天4万立方米/天的饮用水，相当于基加利总供应量的1/3，确保了50万人口100％能够获得可靠的清洁水，符合卢旺达的《经济发展和减贫战略》以及该国的《2020年愿景》，获得了卢旺达政府（基础设施部）的大力支持，从而为私营部门的参与创造了有利环境。而且，使用PPP方式开发本项目，项目总投资从早期规划预测7 900万美元降低到约6000万美元，提高资本使用效率同时也降低卢旺达政府财政负担，最终让当地民众受益。该项目给我们带来启示：项目的开发需要应运一国的长期发展趋势，为社会带来实际的利益，不仅仅只是为了一时的市场。

四、公共部门作为服务的唯一承购商

相比于传统的零售水权特许经营相比，该项目采用卢旺达供水与卫生公司（WASAC）作为供水项目唯一的服务承购方，使项目公司运维期现金收入得到切实有效保障。后者的最终收益来自用户支付的水费，受需求风险影响较大，且供水项目区域垄断性较强，采用使用者付费模式，收益受区域内新建的竞争项目的影响较大。

（作者工作单位：中国电建集团国际工程有限公司）