中老铁路项目特许经营协议（CA）谈判实践与体会

本文已刊发于《铁路工程技术与经济》杂志（2021年）。

一、引 言

Concession Agreement---CA协议也叫《特许经营协议》，协议主体分别是SPV项目公司和项目所在国政府。SPV项目公司负责项目投融资、施工建设，及项目建成后的运营和管理，特许经营期满，SPV项目公司把项目全部资产和运营管理权移交给项目所在国政府。本人很高兴参与了《中老磨万铁路项目特许经营协议（CA）》谈判工作，现谈谈参与该项目CA协议谈判的实践与体会。

二、项目介绍

中老磨万铁路是我国“一带一路”早期收获的海外重大基础设施工程，项目总投资374.25亿元。项目起点位于中老边境口岸的磨丁，南到老挝国家首都万象市，正线全长414.332公里，单线电气化铁路，设计时速160公里。SPV项目公司是老中铁路有限公司，项目特许经营期50年，其中：项目建设期5年。

三、SPV项目公司

老中铁路有限公司是依照老挝国家法律法规组建设立，四家法人股东认购及出资总额（资本金）是150亿元，项目公司注册初始股6600万元，具体认购及出资比例见《投资路线图》。

老中铁路有限公司注册成立前是中老铁路项目筹备组，四家股东成立了项目公司股东管理委员会（简称管委会），负责指导两个协议（股东协议SA和CA协议）的谈判工作，审批项目投资估算总额、项目招标方案、重大资金筹措、主要管理人员初期安排等。

磨万铁路有限公司是一家依照中国法律法规在北京注册的投资平台公司。公司注册资本金60亿元。四家法人股东具体认购及出资比例见《投资路线图》。

详见SPV项目公司投资路线图 如下：

四、谈判前准备

CA协议谈判前的准备工作有很多，首先是选聘执业律师团队；CA协议文本的起草；向四家股东征求CA协议的修改意见建议；谈判团队人员构成确定谈判首席；在项目所在地国家选聘执业律师兼老挝语翻译；确定CA协议谈判原则和目标要求。

CA协议正式谈判前一周，用了4天的时间，向老挝国家政府及国会各部门参与CA协议谈判的近50名代表，以大会报告的形式集中解读《项目可研报告FS》和《CA协议》(第1稿)。对政府各部门谈判代表关心和疑惑的问题一一进行解答。

五、CA协议的架构及核心条款

中老磨万铁路项目CA协议共有十一章38条，另有11个附件（详见下表）。其中核心章节条款是第二章、第四章、第五章。CA协议文本中的特许权受让人就是SPV项目公司。

《项目特许经营协议》各章条款名称

六、政府给予的特许及优惠

历时8个多月，通过艰苦谈判，本项目CA协议，老挝政府给予项目公司的特许及优惠如下：

1. 特许经营范围

授予SPV项目公司开展本项目融资、设计、施工建设、竣工完成并拥有本铁路，维护和运营本项目。

2. 政府的基本义务

（1） 为本项目实施提供各种便利；

（2） 提供与本项目连接的管线和道路；

（3） 负责未爆炸物的清除；

（4） 负责征地拆迁；

（5） 制定一部铁路法；

3. 铁路带及建设期临时用地

（1）政府依照申请的用地时间和范围需求，负责并完成爆炸物排除和征地拆迁工作；

（2）若用地属于国有的，由政府无偿提供，若属于非国有的，由政府通过土地合理置换方式取得；

（3）土地置换和拆迁补偿费用由SPV项目公司在项目投资估算总额范围内承担。

4. 车站开发区SDZ土地供应

（1）政府承诺在万象站、孟赛站分别提供不少于1000公顷的土地，在万荣、琅勃拉邦分别提供不少于500公顷的土地作为SDZ车站开发区项目用地。

（2） 如果车站开发区用地属于国有的，免费提供；

（3）政府承诺项目公司有SDZ车站开发区的优先开发权。

5. 关于税费减免

---在建设期

（1）对于进口的燃油、汽车、物资设备、原材料、备件、化学品免除进口环节的关税、消费税、增值税；

（2）免除当地建筑材料的资源税；

（3）对项目公司、承包商、分包商的雇员办理的工作许可、居住许可、工作签证等三证费用减半收取；

---在运营期间的（累计未分配利润为零再加5年）

（1）免征进口的物资设备、原材料、汽车、备件、化学品等在进口环节的关税、消费税、增值税

（2）免除客货运经营收入的增值税；

（3）免除项目公司租赁收入所得税；

（4）免除项目公司利润税；

（5）免除项目公司股东的股权转让所得税；

（6）免除贷款人利息所得税；

----个人所得税

按照5%固定的税率课征项目公司、承包商、分包商等雇员的个人所得税。

6. 公共设施的接口与连接

政府负责既有公共设施（道路、电力、供水、通信、燃气、排污等）与本铁路项目建成后的相关设施的连接；

七、CA协议谈判的主要体会

1. 该项目及CA协议谈判得到中老两国政府高层的大力支持和强力推动。本项目不仅受到中老两国政府高层高度关注和支持，也是我国“一带一路”倡议在海外率先启动的示范项目，项目承载着老挝国家实现由“陆锁国”迈向“陆联国”百年梦想。该项目是“政府搭台，企业运作，符合国际商业模式”的新典范。开创了在“一带一路”国家开展交通基础设施项目合作的新模式。

2. CA协议谈判团队时刻以目标为导向，以问题为导向，讲求精干高效，勤勉稳健，协作担当。团队成员只有10人，谈判团队老中青结合，专业包括财务、法律、商务、工程、经济等，人员来自项目公司的直接股东，间接股东，国内外律师事务所等。谈判团队成员有专业高效的国内律师团队的年轻骨干，也有出生在中国、长在中国，留学老挝国立大学法律系，精通老语熟悉老挝法律，拥有老挝律师执业资格的合伙人，还有中铁二院提供的特许经营期内《现金流量表》的专业解读，为项目投资动态回收期的计算与确定提供了保证。谈判时间历时8个月，谈判团队成员们经常白天进行CA协议谈判，晚上开会研究如何答复及谈判对策，修改文本，向筹备组及管委会整理书面汇报材料。

3. 《项目公司股东协议》（也称SA协议）的及早签署，一方面及时让项目公司依法在万象注册成立并召开了项目公司第1次股东会，一届董事会和监事会第1次会议，董事会正式聘任了项目公司经理层高管人员。另一方面为CA协议的谈判推动并尽早完成、项目融资主体到位及融资工作全面启动、项目公司初始注册资本金到位及股东按SA协议约定注资、第2阶段土建工程招标签约等多方面工作开展提供了保证。

4. 项目公司管委会（股东会前身）和项目筹备组（经理层），多次召开会议听取CA协议谈判团队工作汇报，多渠道多层面汇报沟通CA协议谈判进程中的重大问题，悬而未决事项等，老挝政府高层（包括政府总理）也多次听取老挝国家中老铁路项目指导委员会关于CA协议谈判进程及悬而未决事项的清单汇报，及时解决CA协议的谈判卡壳和受阻问题。

5. CA协议谈判实践表明预则立，不立则废。谈判团队主要成员在正式谈判开始前几个月，实地走访老挝已经签约的且正在执行中的特许经营项目公司，详细了解项目公司法人治理结构设立、CA协议中的政府能给予的税费减免与安排、 CA协议谈判应注意的事项等，从调研中，我们得知，老挝政府部门，特别是国家能源部、国家电力公司对项目特许经营协议谈判经验丰富，谈判高手如林，我们必须提前准备仔细应对，坚持耐心细致交流沟通，不急不吵不燥，力求好事多磨。

6. 关于谈判不足之处，个人认为我们对老挝土地的属性（私有化程度）估计严重不足，再加上早期（2011年）老挝政府曾承诺给本项目的六项优惠没有兑现，使得我们希望政府供应的国有土地很少，私有土地较多，土地置换目标难以实现，给SDZ车站开发区和铁路相关支持项目的土地成本可能会很高。另外，项目投资估算中的拆迁补偿费用设计院投资估算可能不足，拆迁安置及补偿费用投资估算估列可能不足，这给项目建设期的大范围拆迁进度和难度带来不少困难和挑战。

八、结束语

当下，在国外商业特许经营项目如雨后春笋，越来越受到发展中国家、不发达国家政府的青睐，该模式比较好的解决了项目所在国经济社会发展和政府财力资金严重不足的矛盾，既可以减轻政府财力不足的问题，又鼓励和吸引了境外有资金又有项目建设和运营管理的商业投资者。这给我国中央企业走出去，开展境外投资和经济合作，开拓海外市场提供了机遇。

目前，中老磨万铁路项目土建工程进展非常顺利，铺轨基地、焊轨基地2019年底已经建成使用，铁路四电系统招标已经完成并且授标签约，计划今2020年下半年开始铺轨，2021年12月2日全面通车。

（全文完）

（编者注：中老磨万铁路已经于2021年12月建成通车）