2022年11月7日，《联合国气候变化框架公约》第二十七次缔约方大会（COP27）气候落实峰会在埃及沙姆沙伊赫开幕，百余位国家元首和政府首脑参加峰会。这再次表明全球正协力应对气候变化对人类生存和发展所带来的威胁。一般认为，加快实现能源生产和消费结构清洁化、促进生产生活方式从粗放高碳型向绿色低碳型转变，是达成将全球升温控制在2℃以内的主要方式，对碳排放权进行定价、以价格机制引导全社会降低碳排放则是推动经济社会低碳发展、实现“碳达峰、碳中和”目标的具体手段。为此，设计科学合理、成本可承受、相互协调的碳定价机制已成为当今世界应对气候变化的重要议题之一。
一、碳定价机制相关理论基础辨析
碳定价机制是指对温室气体排放以吨二氧化碳当量为单位给予明确定价的机制，包括碳税、碳排放交易体系（European Union Emission Trading Scheme，ETS）、碳信用机制和气候金融（Result-based Climate Finance，RBCF）等。一般认为，碳排放交易体系（以下简称“碳市场”）的理论基础源于科斯的产权理论，只要界定清楚初始产权，市场主体总能通过自愿交易达到资源的最优配置。碳税的理论基础则源于更古老的“庇古税”，即政府可以通过税收手段强制性地拉平社会成本与企业成本之间的差距。虽然理论基础不同，但两者均着眼于使用价格机制将碳排放产生的负外部性“内化”，其实质都是“污染者付费”，本质上是相同的。由于运作方式不同，碳市场和碳税也存在以下显著差别。
第一，碳市场偏重于数量调控，而碳税偏重于价格调控。碳市场建立在政府确定的减排配额基础之上，参与企业据此进行交易，政府可根据需要确定需要减排的总量和发放方式，掌控性较强。碳税则是政府通过税收的形式改变企业的成本收益对比，间接引导企业采取措施减少排放。比较而言，碳市场更有利于政府循序推进减排目标，而碳税更有利于形成市场主体主动减排的长效机制。
第二，碳市场比较灵活，有利于满足多元化需求；而碳税相对固定，有利于稳定预期。作为一个市场，碳市场以碳排放配额为交易对象，具有交易对手众多、价格随供求起落、时间空间都可以根据需要灵活组合等特点，有利于满足各类主体形形色色的需求，但由于碳价格随行就市、自由浮动，也会使参与主体面临成本不确定的问题，而且如果由于某种原因碳价一直处于低位，企业的减排行为将会相应放缓。2020年欧盟就曾经出现过这种情况。比较而言，碳税属于“税”，具有税收所特有的强制性、固定性、无偿性等基本特征，难以根据情况变化随时进行调整，但好处是税率稳定，市场主体不确定性小，对于长期减排而言有激励作用。
第三，碳市场比较“外向”，而碳税则相对“内向”。作为市场，碳市场边界富有弹性，可以相对自由地与不同国家、不同区域的市场进行连接，有利于在较大范围内达成一致行动。比如，2020年1月，瑞士国内碳市场正式实现与欧盟碳市场的连接，相互之间互认碳配额。相对而言，碳税属于一国主权，国家与国家之间的衔接面临更加多元的考量、更加复杂的程序，特殊情况下甚至可以成为区域和产业保护的新壁垒。欧盟近期提出的碳边境调节机制就是生动一例。
碳市场与碳税的主要差异详见表1。
二、各国碳市场和碳税的组合模式
根据世界银行2022年5月发布的《2022年碳定价现状与趋势》报告，目前全球运行的直接碳定价机制共计68种，有36种碳税和32种碳排放交易体系，共涉及120亿吨二氧化碳，约占全球温室气体排放量的23%。经分析，各国碳市场和碳税的组合模式大体有以下三种。
（一）二选一式
即在碳市场和碳税中选择一种实施。目前，一些国家只有碳市场，没有碳税。典型的如德国、英国、新西兰、韩国、美国等。其中又分几种情况：一是只有国内的区域性市场，如美国加利福尼亚市场、区域温室气体倡议组织（Regional Greenhouse Gas Initiative，RGGI）以及交通与气候倡议组织（Transportation and Climate Initiative，TCI）；二是全国性市场，如韩国、新西兰、瑞士等国家的碳市场；三是跨国市场，主要指欧盟碳市场。欧盟碳市场是当今世界最大的碳市场，不仅覆盖了28个欧盟成员国，欧盟之外的一些国家也有加入。一些国家在参与欧盟碳市场的同时还设立了国内碳市场，将没有纳入欧盟碳市场、但本国认为有必要管控的行业或企业纳入。例如，德国自2021年1月1日起，为现行欧盟碳排放交易体系未覆盖到的供热和道路运输部门建立了国内碳排放交易体系。另有一些国家只有碳税，没有碳市场，如挪威、冰岛、新加坡等，新兴经济体中的南非目前也只开征收了碳税。
（二）并行式
即碳市场和碳税同时存在，但两者基本不重合。这是目前比较主流的模式。具体而言，又包括两种情况。一是碳市场和碳税所覆盖的地理范围不重合。比如，加拿大有些省设有碳市场，有些省征收碳税，大体相互之间不重合，但联邦兜底机制确保每个省都能被覆盖。二是征收对象不重合。比如，欧盟碳市场已将能源、工业、建筑、交通等排放大户纳入，各成员国在征收碳税时则会有意避开这些行业，仅对没有纳入碳市场的主体征收碳税。
（三）交叉式
该模式是指碳市场和碳税同时存在，而且相互之间有一定交叉。例如，瑞典早在1991年就开征了碳税，2005年成为欧盟碳市场的成员国后，一方面继续对没有纳入欧盟碳市场的一些行业（如供热行业）征收碳税，另一方面甚至对已纳入欧盟碳市场的采矿用柴油、热电联产设施等，也要部分征收碳税。日本于2014年在全国范围内开征“气候变化税”，但在东京、埼玉两地同时也有碳市场在运行。墨西哥碳市场覆盖电力、石油、天然气以及工业部门，涉及全国温室气体排放总量的40%左右，但碳税覆盖所有产业排放的二氧化碳。
以上三种模式各有优劣，服从于不同国家、不同时期的政策目标。简要而言，如果政策目标偏重于严格控制碳排放，可以同时运用碳市场和碳税两种政策工具，既可以交叉也可以并行，必要时甚至可以叠加。但如果政策目标重在经济发展与减排之间寻求某种平衡，则可根据需要选择其中的一种，或者虽然两种都有，但彼此并行而不交叉，以防止企业的成本负担过于沉重。
三、碳定价机制的国际协调——国际货币基金组织（IMF）的碳底价方案
随着近年来极端天气的不断出现，国际社会加快了应对气候变化的合作步伐。《巴黎协定》重申要在2030年以前将全球气温上升控制在2℃以内，并努力实现1.5℃的目标，得到各国的原则性赞同。国际货币基金组织（IMF）进一步认为，实现这一目标建立在195个缔约国的共同行动和各国完全履行自主减排承诺的基础之上，具有极大挑战性和不确定性，因此还需要建立一个补充和强化机制。为此，IMF于2021年6月提出《在大型排放国之间建立国际碳价格底线的建议》，试图借助2021年国际税收成功实现合作的“东风”，将国际税收合作进一步推进到气候领域。
（一）IMF建议的主要内容
1.设立三级碳底价。该建议提出，到2030年，以每吨二氧化碳当量计算的碳价格（按2018年美元计算），高收入国家的下限为75美元，中等收入国家下限为50美元，低收入国家下限为25美元。考虑各国的不同情况，上述价格下限将在2022年至2030年分阶段实施、渐进式达到。
2.主要适用于少数几个排放大国（地区）。与《巴黎协定》所需要的全球共同行动相比，该建议将重点集中于少数几个大型排放国（地区），以降低执行难度。所谓少数大型排放国（地区），主要指中国、欧盟、印度、美国等，这4个国家（地区）的碳排放量占到全球碳排放量的63%，如果再加上其余的G20成员，其碳排放占到全球碳排放的84%（见图1）。
（二）IMF国际碳底价建议可能达到的成效与全球经济影响
IMF委托专业机构对这一建议的环境与经济影响进行了测算，主要结论如下。
1.能够提升应对气候变化目标达成的可能性。IMF认为，如果仅依靠《巴黎协定》下的各国自主减排机制，是达不到将全球气温上升控制在2℃以内减排目标的。但如果引入75美元、50美元、25美元的差别碳底价机制，将使全球二氧化碳排放量比自愿减排情况下再减少23%～24%，从而超出全球气温上升控制在2℃目标所要求的上限（20.8吨二氧化碳当量），达到39～46吨二氧化碳当量。
2.有利于减少碳泄漏。碳泄漏是指碳排放从高碳价国家向低碳价国家的转移。IMF认为，如果没有国际碳底价机制，那么各国之间将发生严重的碳泄漏。如果引入碳底价机制，将大幅降低碳泄漏水平。这有利于克服“以邻为壑”“搭便车”等现象，从而减少国际间摩擦，协调各国的减排行动。
3.对全球国内生产总值（GDP）的影响小于1%。在该建议所设定的四种情景下，全球GDP的损失分别为0.1%、0.3%、0.4%、0.6%，均小于1%，但各区域受到的影响并不均衡。报告指出，通过推行国际碳定价机制，各国还将筹集到一定的经济收入，最高的区域（如欧亚大陆）可获得的收入可能达到GDP的3%（2030年），南非可达到GDP的2.8%（2030年）。如果考虑到应对气候变化目标达成所带来的地球环境、健康、可持续发展等方面的无形收益，则该方案的经济效果更加正面。
（三）国际碳底价建议中的“中国部分”以及可能产生的影响
由于我国碳排放的基数高、体量大，IMF的国际碳底价建议对我国特别关注，多处提及我国。归纳起来主要有三个方面。
1.我国将是该建议最主要的参与国。IMF建议对适用碳底价的国别范围有两种考虑，一是“核心六国（地区）”，即中国、欧盟、印度、美国、加拿大、英国，二是再加上其余G20成员。其他国家自愿加入。无论哪种方案，中国都被包括在内，是最主要、最重要的参与国，没有之一。
2.我国适用的碳底价为50美元。基于GDP和人均收入等因素，该建议将参与国分为高收入国家、中等收入国家和低收入国家三档，分别对应的碳底价为75美元、50美元、25美元。从报告中看，该建议将我国界定为中等收入国家，适用的碳底价为50美元（印度为25美元，欧盟、美国、加拿大、英国为75美元）。
3.国际碳底价建议对我国可能产生的影响。IMF认为，该建议对我国可能产生两方面的正面影响：一是到2030年多减排25亿吨二氧化碳，是所有国家中减排量最高的国家；二是将获得相当于GDP1.7%的碳定价收入。然而，对于我国经济和企业的负面影响，该建议则存而不论。
笔者通过研究认为，该建议对我国的负面影响十分显著。一是影响我国经济增长。据测算，在该机制下，我国GDP将较正常情况收缩0.7个百分点。二是传统能源价格上升。初步测算表明，在50美元的碳价水平下，到2030年我国煤炭价格将较现在上涨114%，天然气价格上涨25%，电力价格上涨46%，汽油价格上涨12%。三是企业成本急剧上升。据笔者测算，在50美元的碳价水平下，2022-2030年期间我国企业总成本每年将增加3万亿元左右，其中又主要集中在能源部门和高排放的工业部门，企业成本平均每年增加15%～17%（见表2）。但可能的好消息是，该提议能够在一定程度上化解欧盟碳边境调节机制对我国造成的压力。因为如果该框架建议成行甚至仅仅启动谈判进程，则欧盟的碳边境调节机制将失去存在的理由并自然中止。
四、加快完善我国碳定价机制的建议
据有关测算，2019年我国碳排放总量为102.75亿吨，其中能源利用碳排放量为89.25亿吨，工业过程碳排放量为13.3亿吨，分别占碳排放总量的83.94%、12.94%。因此，我国实现“碳达峰、碳中和”目标的主要抓手是将能源生产与消费中的碳排放量降下来，以碳市场为主、碳税为辅的碳定价模式基本上能满足这一需要。
（一）建立健全全国统一的碳交易市场
2021年，我国在原有7个区域性碳市场的基础上，建成全国统一的碳市场，首批已将2000多家能源企业全部纳入。截至2021年12月31日，全国碳市场碳排放配额（CEA）累计成交量达1.79亿吨，成交额突破76亿元。今后待条件成熟时，可陆续将工业、交通、建筑业、农业等逐步纳入。应综合考虑我国经济社会的承受能力，合理确定碳排放总量并逐年降低。科学、公平确定碳排放指标的分配原则，早期以免费发放为主，渐进式引入拍卖机制，逐步加大价格机制对于企业减排的调节力度。建立碳储备机制，防止碳市场上价格的大起大落。鉴于碳市场的多样性和复杂性，还可鼓励各地在全国碳市场之外发展一些特殊品种的碳交易市场。
（二）适时开征碳税
在建设全国统一碳市场的同时，可考虑适时开征碳税，以实现碳定价的全覆盖，促进各行业、各地区、各产业的碳公平。由于开征新税的程序多、时间长，较为可行的办法是通过修改现行环境保护税的相关内容来达到与新征收碳税相同的目的。概括而言，适时对碳排放征税应掌握以下几个要点。一是新增“温室气体”税目，将二氧化碳和其他六种温室气体一并列入，但实施上可先针对二氧化碳，以后再扩展到其他温室气体，以保证立法的前瞻性，防止频繁修改。二是原则上要将所有碳排放达到一定标准的企业和个人纳入征税范围，做到全覆盖，当然还要辅以起征点、免征额方面的税收优惠。三是实行从量计征，以二氧化碳当量为征收单位。四是实行区间税率，只确定碳税税率的上下限，给地方政府留下一定的相机决策空间。五是与现行环境保护税保持一致，将碳税收入明确为地方财政收入，中央不参与分成分享。
（三）建立碳税和碳市场相互协调配合的体制机制
结合我国实现“碳达峰、碳中和”目标的要求，在总结借鉴世界经验的基础上，建立并逐步完善我国碳市场和碳税“并行但不重复”的体制机制。一是要全覆盖。所有碳排放主体，要么纳入碳市场体系，要么纳入碳税体系，不能有遗漏。二是“最多交一次”，不重复增加企业负担。比如，企业从政府那里分配到的免费碳排放额度、在碳市场上购买的碳排放额度，应免于缴纳碳税。三是碳价、碳税协调联动。从欧盟碳市场的运行情况看，经济低迷时期，碳市场的价格可能随之跌到谷底，这就可能使企业在一个时期内丧失减排的动力。为此，可考虑以碳税作为企业碳排放的最低价，当碳市场价格过低时，企业应当缴纳碳税。
（四）将碳价收入纳入财政管理
碳定价机制不仅可能促使企业减排，而且还可以使政府获得相应的收入。数据显示，2019年全世界通过碳定价机制共筹集了450亿美元的资金，其中将近一半用于环境或更广泛的发展项目，超过40%的收入用于一般预算，其余部分用于减税和直接资助、补贴那些与碳减排直接相关的部门，如能源、工业、交通等。在我国，无论是碳市场还是碳税，所产生的收入都是公共收入，应当全部纳入财政预算，由财政部门统一管理。为了保证稳定投入，可通过基金、专项拨款等方式，将其中相当部分专门用于与碳排放相关的支出需求，如能源基础设施更新投入、减排技术研发等。
（五）在国际碳定价机制中发挥积极作用
我国是世界上最大的碳排放国，无论主观意愿如何，都是国际碳市场不可或缺的主要角色，要认真分析这一角色的双重效应。我国已向全世界作出“碳达峰、碳中和”的目标承诺，并在全球应对气候变化中发挥着越来越重要的领导作用，这其中就包括促进各国之间碳定价机制的建立与协调。因此，我们要以开放态度应对IMF提出的国际碳底价建议，与各国特别是国际组织一起，在探索能获得最大公约数的国际碳定价协调机制中积极发挥领导作用，主动抑制而非被动应对一些地区“以邻为壑”的碳自保行为。要努力协同各国在达成减碳目标与减缓企业成本过快上升、引发经济社会动荡之间找到一条可行的中间道路，控制好时间与节奏，稳妥有序推动减碳减污染全球行动，为共同应对气候变化贡献中国力量和中国方案。
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本文为节选，原文刊发于《国际税收》2023年第4期，作者冯俏彬（国务院发展研究中心宏观经济研究部）
碳定价机制：最新国际实践与我国选择
