赞比亚何以成为新冠疫情以来第一个主权违约的非洲国家？

赞比亚是新冠疫情以来第一个主权违约的非洲国家，其双边官方债权人、多边官方债权人、市场债权人（包括主权债券和非主权债券）在新冠疫情暴发至赞比亚违约期间，分别采取了协调进化、维持现状和角色缺位等策略。以国际货币基金组织为代表的多边官方渠道“最后贷款人”角色缺位是造成赞比亚成为新冠疫情以来第一个主权违约的非洲国家的直接原因。赞比亚本轮债务问题的根源在于西方国际发展方案与赞比亚国情长期不匹配所引发的民粹主义施政纲领过度融资。赞比亚主权违约与减债协调过程显示出多元债权人关系正在使得发展中国家债务问题更为复杂化，这也是本轮国际减债协调与全球债务治理改革的核心问题。

2020年11月，赞比亚宣布难以按期支付主权债券利息，被国际媒体称为“新冠疫情以来第一个主权债务违约的非洲国家”。赞比亚并不是非洲政治经济情况最差的国家，也非遭受新冠疫情冲击最大的非洲国家，何以成为新冠疫情以来第一个主权违约的非洲国家？

一、本文核心观点

赞比亚主权债务违约属于发展中国家债务问题研究范畴。“债务国—债权人—全球环境”三边框架是理解发展中国家债务问题的关键。解释赞比亚主权违约的现有观点包括：

一是新兴双边官方债权人问题，例如所谓“中国债务陷阱论”；

二是市场债权人问题，赞比亚政府在国际资本市场过度发债，且纽约华尔街和伦敦金融城等的机构投资者在新冠疫情暴发后拒绝加入G20缓债倡议等国际减债协调框架；

三是债务国问题，赞比亚国内分权制衡被破坏，立法系统难以限制行政系统过度国际借贷；

四是新冠疫情以来的全球经济环境加剧了赞比亚的债务负担。本文通过文献综述发现，上述观点都存在一些问题。特别地，现有文献未充分涉及赞比亚主权债务违约事件中的多边官方债权人环节。

本文从多元债权人协调困境视角提出赞比亚成为新冠以来第一个主权违约的非洲国家的替代解释。

第一，赞比亚是非洲政治经济水平较好的国家，拥有在国际资本市场发行主权债券的资格，但市场债权人（主权债券）在面对发展中国家债务问题时的常规做法是拒绝救助、不参加国际减债协调。

第二，新冠疫情之后赞比亚财政紧张，新兴和传统双边官方债权人暂停其债务偿还，而以IMF为代表的多边官方债权人未向赞比亚政府提供非洲国家普遍享有的新冠疫情紧急救助，直接导致了赞比亚对市场债权人（主权债券）违约。

第三，IMF等多边官方债权人以“债权不透明”为由，将责任推卸至新兴双边官方债权人。

（图源：istockphoto）

二、赞比亚主权债务违约的统计描述

通过比较多个来源的债务数据，本节重点论述赞比亚之所以成为新冠疫情以来第一个主权违约的非洲国家的三个子问题：一是赞比亚政府在2020年11月是否存在规避违约的可能性；二是赞比亚本轮债务积累的基本情况，包括重要时间节点、融资渠道和存量规模等；三是中国债权相关数据是否支持或能够反驳将其作为赞比亚主权债务违约的核心解释。

第一，通过对赞比亚年度债务偿付流量数据、财政平衡数据和相关国际减债数据的总结比较，本文发现，如果赞比亚能够像其他非洲低收入国家那样在新冠疫情暴发后得到IMF等国际组织的正常救助，则存在规避2020年11月主权违约的可能性。但现实是新冠疫情暴发后，赞比亚缺失非洲国家普遍享有的两个国际减债救助，均体现在多边官方融资渠道。一是在IMF“灾害控制与救济信托”框架下，31个最不发达国家获得约6.08亿SDR（相当于8.51亿美元）的债务偿还免除，即免除2020年4月至2022年4月间对IMF的到期贷款偿还。赞比亚在该时段下对IMF到期贷款分别为2020年0.3亿美元、2021年0.027亿美元，但未进入减债国家名单。二是在IMF“减贫与增长信托”框架下，为89个发展中国家提供了约954.64亿SDR（相当于1323.17亿美元）的新冠疫情紧急贷款。赞比亚是非洲54个国家中仅有的9个未获得IMF上述减债救助的国家，若按照非洲国家获得新冠疫情紧急贷款与其GDP的比例估算，赞比亚可获得约5.78亿美元贷款。在9个未获得IMF新冠疫情救助的非洲国家中，阿尔及利亚、摩洛哥、毛里求斯和博茨瓦纳是因为不属于低收入国家；津巴布韦、厄立特里亚、利比亚、刚果（金）和赞比亚则是因为与IMF关系紧张，且这5个国家中只有刚果（金）和赞比亚拥有国际资本市场发债资格，而前者在2017年已进入主权违约状态。假设刚果（金）的财政能坚持到2020年，那么它也可能替代赞比亚成为新冠以来第一个主权违约的非洲国家。

第二，本文在对赞比亚债务存量数据变化进行分析的基础上，同意现有文献关于赞比亚在2012年开启新一轮债务积累周期的判断。2012年有三个重要时点意义：一是带有民粹色彩的爱国阵线党上台执政（2011年底）；二是因爱国阵线党领导人在之前的总统竞选中宣称上台后要与中国台湾地区“建交”，严重恶化了中赞政治经济关系，中国在2012年对赞新增贷款为零，难以支撑赞比亚在当年开启新一轮债务积累周期；三是赞比亚政府在2012年发行了该国历史上第一支欧洲债券，其至今相似的多元债权人格局成型——IMF等多边官方贷款、巴黎俱乐部等传统双边官方贷款、中国等新兴双边官方贷款、国际资本市场传统银团贷款、国际资本市场主权信用证券化融资。

第三，中国公共部门提供给赞比亚的贷款与其主权债务存量年度变化之间的相关性并不突出，特别是在关键年份2012年显示出与趋势相悖特征。主权债券和中国贷款是发展中国家相较于传统融资渠道的新兴债务融资来源，两者在赞比亚案例中显示出一定的相互替代特征。主权债券渠道反映了国际资本市场对赞比亚债务风险的工具理性估算；中国贷款具有开发性金融属性，有文献称之为“耐心资本”，具体是指由中国公共部门在主动培育市场、长时限、逆周期逻辑下为对外开展基础设施建设与生产性项目提供的贷款或投资，风险和收益评估不局限于发展中国家现有市场和短期回报，追求中长期互利共赢。本文通过比较赞比亚财政部数据和AidData中国国际发展融资数据发现，两个数据来源覆盖了相似的中国债权人明细和相对可比的资金规模，在一定程度上可反驳传统债权方长期炒作的“中国在赞比亚拥有庞大隐藏债权”论调。

王钊：《服务经济时代的西方发展援助——产业结构变化与英国废除捆绑援助政策（1992—2002年）》，人民出版社2019年版

三、赞比亚主权债务问题的过程溯因

本文根据“非洲机密之赞比亚”、赞比亚前财政部长恩甘杜·马甘德回忆录及前总统伦古传记等一手材料，对赞比亚主权债务问题进行过程溯因，并发现：赞比亚是全球重要的大宗商品出口国，铜矿是其单一结构国民经济的支柱。殖民时期的英国工会传统和1964年独立建国后的铜矿部门国有化使得赞比亚铜矿工人享有较高的组织动员能力和劳工福利标准，甚至在一定程度上享有特权。这使得20世纪八九十年代西方推动的“华盛顿共识”与结构调整援助对赞比亚国内政治经济的冲击产生了一些特殊后果，主要表现为铜矿带作为赞比亚的核心选区，在私有化转型过程中孕育了具有排外特征的民粹思潮，这为赞比亚政客萨塔所利用，并以此为基础创建了爱国阵线党。爱国阵线党在2011—2021年执政期间为过度基础设施建设等民粹政纲负债融资，这与前述“赞比亚在2012年开启新一轮债务积累周期”在时间上基本吻合。

2020年11月赞比亚主权债券违约前后，四类债权人采取了不同策略，包括协调进化、维持现状和角色缺位等。本文发现，以IMF为代表的多边官方债权人选择性履行“最后贷款人”角色是赞比亚在2020年11月成为新冠疫情以来第一个主权违约非洲国家的直接原因，这也显示出多元债权人关系正在使得发展中国家债务问题复杂化。

第一，新兴与传统双边官方债权人协调实现了G20缓债及其后续共同框架谈判。这意味着传统双边官方债权人保持了解决发展中国家债务问题的国际协调传统，过去是在巴黎俱乐部，这次是在G20平台。中国作为新兴双边官方债权人，从过去的双边谈判、一事一议演变为参与G20协调。

第二，市场债权人（主权债券）的常规做法就是不参加国际减债协调，其在赞比亚主权违约前拒绝减债可归入维持现状策略。

第三，市场债权人（非主权债券）渠道中的西方商业银行已越来越少涉及发展中国家主权贷款业务，中国的政策性银行、商业银行和其他国企等开始成为这一渠道的主流。这一渠道下的中国债权人在赞比亚主权违约事件中也主要采取了维持现状策略，即双边谈判、一事一议。

第四，以IMF为代表的传统多边官方债权人未履行其“最后贷款人”角色，在赞比亚主权违约前拒绝提供常规融资和新冠紧急救助，至今也未打开处理主权债券问题的工具箱。

四、政策建议

中国在发展中国家债务融资的双边官方和市场债权人（非主权债券）渠道扮演着日益重要的角色，可考虑以下措施积极参与国际减债协调、推动全球债务治理变革：

第一，中国应考虑提升国际债权管理透明度，公布所持发展中国家主权债务明细数据。这将是实现新旧债权方深度协调的重要一步，有利于推动IMF成为中国债权的“最后贷款人”。

第二，推动中国公共部门对外贷款管理现代化，厘清双边官方与市场债权人渠道边界，将“耐心资本”纳入现代金融体系，例如升级现有债务可持续性评估框架，以增加承压标准差、延长收益周期等方式，将“耐心资本”纳入金融量化评估模型。

第三，中国在与传统债权人协调过程中，需警惕西方因赞比亚等最不发达国家债务问题缺乏对国际资本市场的系统性威胁而推动债务议题政治化，在所谓“债务陷阱”“债务不透明”之后，出现污名化中国“蓄意迟滞国际减债协调谈判”的倾向。

王钊、张圆圆：《赞比亚何以成为新冠疫情以来第一个主权违约的非洲国家》，《国际经济合作》2023年第3期，第16—32页。公众号刊载为缩减版，注释从略。

作者简介：

王钊，上海对外经贸大学国际发展合作研究院助理研究员，研究方向为对外援助与国际发展、发展中国家债务问题、国际政治经济学理论。

张圆圆，华夏银行博士后科研工作站中级经济师，研究方向为财政金融理论与政策