一、EPC工程实施前建设各方的想法不同

建设项目实施前，投资人、建设单位考虑的是采用EPC模式自身的工作量会大幅减少，而且采取限额招标、设计能够非常好的控制投资，如果出现投资超限额、施工预算超概的情况都是工程总承包方的原因。投资人、建设方想的是既省钱又省事，还不用担责任，交钥匙工程一举多得何乐不为，所以不论是政府工程、基础设施建设或是个别民营投资建设项目，投资人、建设单位对EPC模式都乐此不疲。

EPC总承包人或联合体认为，采取EPC模式模式一方面可以降低投标报价下浮率从而实现利润最大化，目前的EPC工程，投标报价下浮率通常是下浮3-5点甚至不下浮。另一方面可以通过设计优化、设计简化、降低标准等做法进一步增加工程利润。利润最大化是EPC总承包设计、施工方的唯一目的。

EPC工程建设各方的不同想法，为日后出现设计超限、预算超概埋下了伏笔。

二、招标模式的不同为预算超概制造了空间

传统的招标模式，建设单位先招设计，设计招标时，不同方案的初步设计概算必须低于投资额，而且建设单位会和设计单位就具体的设计费谈折扣或者商谈单价，对于施工图设计，建设单位也有明确的造价要求，通过严格的设计招标，基本控制了设计概算不会超限额，甚至也控制了施工图预算不会超概。

在施工总包招标前，建设单位会委托第三方造价咨询单位编制工程量清单和招标控制价，如果工程量清单出现缺漏项第三方造价咨询要承担一定责任，如果编制的招标控制价高于设计概算，造价咨询单位就需要对控制价的综合单价、措施费等进行修正，以保证招标控制价低于设计概算。

在施工总包投标报价时，因为公开招标投标单位多、投标竞争激烈，并且招标采取的是最低价中标或者合理低价中标，所以投标报价是关键、是工程是否中标的决定性因素。为了中标，各投标单位不惜保本甚至赔本报价，导致建筑市场普遍出现了较招标控制价下浮10-20％中标现象，个别地方实行最低价中标的甚至会低至下浮30％以下，完全是赔本赚吆喝。

而EPC工程总承包模式的招标就不同了，大部分EPC工程招标不再以投标报价为重点。因为没有施工图纸，投标报价多采取按照工程量清单计价规范、地方定额报下浮率的报价模式，或者以设计概算、模拟清单计价报价。

由于多数EPC工程在招标前只有初步设计甚至只有方案设计且招标人在招标时多数并不提供设计文件、设计概算，有的招标采取模拟清单报价模式仅依据造价指标，并不准确。加之，多数EPC工程采取EPC＋投资人模式招标，投标人同时还作为工程的投资人，为了保证投资收益和实现利润最大化，投标人在报价时采取不下浮或者象征性下浮报价。

由于EPC工程招标阶段无施工图设计且设计概算不公开、不以报价为重点、报价不下浮或者象征性下浮等原因，导致中标后施工图预算超概的风险很大。

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三、合同签订阶段中标人自主编制预算，造价分歧大、合同价确定难

EPC工程的投标人一旦中标，通常会做两件事：一是设计单位保守设计，因为设计单位是以联合体或者工程总承包方中标的，中标后，设计单位往往会以设计强条要求、初步设计不深入不完全、业主单位使用需求等原因保守进行施工图设计，从而很容易造成施工图设计实际超概，且建设单位对于施工图设计方所述原因也无计可施。二是施工总包单位编制施工预算“注水”。

没有招标控制价了，我也中标了，你建设单位再给我拿出来限额、概算还有什么意义？我就实实在在（其实是注水）按照施工图设计编制预算，而且由于投标时造价不下浮或者象征性下浮，我随便调整一下，造价都上去了，结果很明显，施工预算超概，而且往往大幅超概，至于预算里面到底有多少水分，只有施工总包方预算人员自己知道。

由于中标后设计单位保守设计、施工单位自主编制施工预算，导致EPC工程预算超概，且多数严重超概。这种时候，是投资人、建设单位与EPC总承包方矛盾分歧最多的时候，工程预算居高不下、合同无法签订、工程预付款无法支付。怎么办？建设单位往往会找第三方咨询单位对施工总包方的报价进行-轮轮的审核，这个过程是个漫长的过程，客观讲，设计保守本身就可能造成实际预算超概，造价咨询方再审核也只能把水分挤出来一部分，挤多了施工方不答应，施工利润必须确保。中标后的预算审核、合同价确认，既是甲乙双方矛盾分歧最大的时候，也是双方妥协互让的时候。在此期间，建设单位还会逼着EPC总承包单位在合同未签订时先干活或者先签订一个暂估价合同用于各方走流程和工程款支付。

对于各阶段建设各方的不同想法、做法和招标方式、中标后工程预算造价确定等原因导致的事实上预算超概问题该怎么办？在此提出以下三点建议。

第一，EPC招标阶段，招标人为投标人提供投资估算或者设计概算明细，并明确其中的建安费总额限额，同时把投标人造价控制措施作为评标打分条件，并在招标合同条款中明确约定预算超概的相关条款。投标时，投标人应认真审核投资估算或设计概算中建安费总额和限额，对于在设计、施工过程中可能出现的超概点和造价风险及时提出答疑和建议，尽可能减少预算超概几率。

第二，中标后，施工总包方在编制预算时尽可能真实、准确。由于施工单位中标后编制预算没有任何限制，预算人员往往通过提高综合单价、虚高工程量等方式编制，超概以后，建设单位往往通过减项、降标、缩量调整工程造价，等第三方咨询单位审核后，工程造价往往较概算出现大幅降低。

比如：某工程设计概算建安费5亿，施工图设计后真实的建安预算为5.5亿，中标后，施工单位编制的预算为7亿，超概2亿、40％，经建设单位减项、降标、缩量后，施工方预算调整为5.5亿，建设单位引入第三方审计后，经多次审核对量、对价，最终确定施工预算为4亿，施工单位实际完成工程量减少、造价降低。造成这样的结果是施工单位没有真实、准确的编制预算所致，如果中标后施工方预算准确编制、自挤水分，5.5亿的工程申报预算为6亿，经降标、减量和第三方造价咨询审核后，最终确定预算造价为4.8亿，真实的工程造价控制在5亿元以内了，这样的结果是建设各方都愿意看到的结果。

第三，如果投资人、建设单位有一定的专业技术人员，在第三方造价咨询机构的协助下，不采取EPC模式，继续采取传统的招标模式。

以上是笔者结合曾经管理实施过的EPC工程总承包实际情况，对造成预算超概的原因分析和应对建议。因EPC工程情况各种各样，建设各方的认识和态度也各有不同，本文仅对普遍现象进行了分析，目前在施和计划实施的EPC工程大量存在各自具体的原因和事实，甚至出现与本文完全不一样的问题，希望各位同仁和专家给予指正和探讨！