澳大利亚气候变化保障机制立法有关情况和应对建议

2023年3月30日，澳大利亚政府通过了《2023年保障机制条例（碳信用）修正草案》（The Safeguard Mechanism (Crediting) Amendment Bill 2023）（以下简称“保障机制”），以更加有效应对气候变化挑战，确保如期实现澳大利亚应对气候变化目标。保障机制于今年7月1日起正式实施，实施后将对我国煤炭、铁矿石等战略资源安全保障和在澳项目投资产生影响。建议高度重视，并深入研究保障机制的具体要求，协助我国涉澳投资主体积极准备应对策略，同时牢牢守住安全发展底线，积极稳妥推进碳达峰碳中和工作，推动我国经济社会全面绿色低碳转型。

一、保障机制出台的背景情况

（一）澳大利亚应对气候变化态度

澳大利亚自1988年多伦多会议开始，逐步参与全球应对气候变化，但受执政党更替、社会舆论推动、利益集团以及国际形势压力等因素的影响，澳大利亚在应对气候变化方面的态度一直处于摇摆状态。执政党交替是影响澳大利亚应对气候变化态度的关键原因。1988年至今，澳大利亚共有9任总理宣誓上台，主要分属工党及绿党、自由党及国家党两派联盟阵营，其中工党及绿党对于应对气候变化的态度相对积极，试图同时兼顾国际减排目标和国内经济增长，提升澳大利亚在国际气候治理方面的影响力和话语权。自由党及国家党在气候问题上则趋保守，相较于气候变化对澳大利亚生态环境带来的威胁，其更关心的是经济和就业等更能直接影响自身利益的问题。

近年来，随着气候变化带来的负面影响加剧，自由党及国家党内部也逐渐在气候问题上出现分化，加之2020年澳大利亚爆发森林火灾后，澳大利亚民众对待气候变化问题的态度和担忧空前高涨，越来越多澳洲人认为政府应采取更积极的应对气候计划。多重因素叠加导致澳大利亚国内对时任自由党及国家党政府的气候政策表示不满。最终，2022年5月工党及绿党凭借其更积极的应对气候变化态度赢得大选，成为澳大利亚新执政党。可以预测，未来澳大利亚将展现更加积极的应对气候变化态度。

（二）澳大利亚应对气候变化相关立法

1988年以来，工党一派执政政府以《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》为指引相继制定并修订了一系列温室气体减排法律法规，包括《可再生能源法案2000》《国家温室气体和能源报告法案2007》《清洁能源法案2011》《气候变化法案2022》《可再生能源目标（RET）法案2022》等。其中，2007年约翰·霍华德政府时期通过的《国家温室气体和能源报告法案2007》是保障机制的重要立法依据。

2008年以后，为进一步细化《国家温室气体和能源报告法案2007》法案，澳大利亚又相继颁布了《国家温室气体和能源报告条例》（National Greenhouse and Energy Reporting Regulations 2008）、《国家温室气体和能源报告（测量）决议》（National Greenhouse and Energy Reporting (Measurement) Determination 2008）、《国家温室气体和能源报告（审计）决议》（National Greenhouse and Energy Reporting (Audit) Determination 2009）、《国家温室气体和能源报告（保障机制）规定》（National Greenhouse and Energy Reporting (Safeguard Mechanism) Rule 2015）、《国家温室气体和能源报告（审计员注册）指引》（National Greenhouse and Energy Reporting (Auditor Registration) Instrument 2019）等一系列碳排放信息计量、报告以及鉴证条例等实施细则。

（三）保障机制立法过程

保障机制的前身是澳大利亚前总理托尼·艾博特政府于2015年提出的《国家温室气体和能源报告（保障机制）规定》，旨在减少主要排放企业造成的污染。

2022年6月1日，澳大利亚现任总理安东尼·阿尔巴尼斯宣誓就职后即启动了对2015年《国家温室气体和能源报告（保障机制）规定》的修订工作。2022年6月至2023年3月间，澳大利亚气候变化、能源、环境和水资源部门组织了170多次研讨会议和2次公开的立法文件草案意见征询，就保障机制内容修订与相关设施企业、行业机构、各级政府部门、非保障设施约束工业企业、碳市场各方参与者、环保团体和其他相关各方进行了广泛的意见征集与修改。2023年3月30日，澳政府最终提案通过了《2023年保障机制条例（碳信用）修正草案》，法案于5月5日正式注册立法，于2023年7月1日实施生效。

二、保障机制主要内容

（一）保障机制的约束对象

保障机制的约束对象是澳大利亚温室气体年排放超过10万吨CO₂当量的大型工业设施。保障机制对相关设施提出了碳排放限制，并要求其碳排放量逐年下降，以推动实现澳大利亚此前提出的碳减排目标。据统计，澳大利亚受保障机制约束的大型工业设施主体共219个，涉及电力、采矿、制造、交通、石油、天然气和废弃物等行业。根据2021-2022年度最新统计数据，相关设施的碳排放量共计约1.37亿吨CO₂当量，约占澳大利亚总排放量的28%。

（二）保障机制确定的减排目标

保障机制要求，到2030年相关设施主体温室气体排放总量不超过1亿吨CO₂当量，2020/2021年至2029/2030年的十年内累计CO₂排放总量不能超过12.33亿吨。此外，还要求相关设施主体碳排放量的5年滚动平均值逐步降低。在碳排放核算边界方面，保障机制仅针对范围1涵盖的碳排放，如燃料燃烧、逸散排放、废弃物处理过程排放以及水泥和炼钢等产品工业生产过程碳排放。2016年7月1日之前存放在垃圾填埋场的废弃物碳排放，以及2008年《国家温室气体和能源报告（测量）决议》未涵盖的碳排放等几种特殊排放情况不纳入保障机制统计核算范围内。

（三）碳排放基线及下降速度

保障机制对所涉及设施主体设定了碳排放基线（Baseline），并要求在2030年前，排放基线以每年4.9%的速度下降。排放基线是减排量评估的参考基准，后续设施的净碳排放量必须保持或低于基线水平。排放基线主要是依据设施产品产量与单位产品碳排放强度计算得出，其中单位产品碳排放强度是当前影响排放基线的重要因素。根据保障机制，目前单位产品碳排放强度取值主要为企业实际碳排放强度，相关设施主体需要在2024年4月30日前申报企业实际排放强度值，后续单位产品碳排放强度取值将逐步过渡为行业平均碳排放强度值。对于新建油气项目，考虑到EOR（二氧化碳驱油气）等技术应用，保障机制要求其实现零碳排放。对于电力行业，将对全澳发电项目设定整体基线管理，不再对每个发电设施单独设定基线。

需要注意的是，保障机制要求新建项目或已建设施新上产品的单位产品碳排放强度需达到国际先进水平，而这些国际先进水平值显著低于澳洲目前行业平均值，这将对澳洲新建项目提出更高要求。

（四）灵活的交易制度

保障机制设计了灵活的交易制度来激励设施主体减碳。保障机制规定，碳排放低于基线的部分即产生保障机制碳信用（Safeguard Mechanism Credits，SMCs），设施主体可持有该信用或用于交易。碳排放高于基线时，可通过购买SMCs和澳大利亚碳市场信用（ACCU）来进行抵消。但是当抵消量超过基线30%时，必须提交书面声明来说明具体情况。目前，国际碳信用暂未被纳入交易范围。

（五）对于排放密集型、贸易暴露型企业的要求

澳大利亚政府以公平竞争为名义，通过建立专项基金、降低基线下降速度等方式支持钢铁、水泥、电解铝和石灰等排放密集型、贸易暴露型行业企业，以激励企业加快节能降碳转型升级，同时保持市场竞争力。保障机制还明确将从2023年年中开始启动设立澳大利亚碳边境调节税的评估，以应对碳泄露风险。

（六）超限排放的管理要求

保障机制规定其约束范围内的设施必须将其净排放量保持排放基线以内。如果设施的排放量超过或预计会超过其基线，设施主体企业可以通过以下几种方式来管理超额排放：一是向政府主管部门申请新的基准线或生产调整基准线。二是从其他企业购买ACCU或者在自身ACCU余额中进行抵扣。三是向政府主管部门申请实行多年监测期管理模式（MYMP），即将设施的排放监测期从原本的1年延长至2-3年，在延长的排放监测期间内，平均净排放量低于该时期的平均基线即算达标。这种方法让企业有足够的时间实施减排项目、获得ACCU或过渡自身碳排放的高低周期。四是如果是由于自然灾害或犯罪活动等特殊情况导致的超额排放，设施主体可以向政府主管部门申请超额排放豁免。如果超额排放的设施主体未能在规定要求内采取以上措施，相关监管机构可以采用签订可强制执行承诺、发出侵权通知、启动法庭程序申请禁令或民事处罚等措施进行处罚。

（七）信息披露

为保证法案实施的公正性和透明性，保障机制规定澳大利亚政府相关清洁能源监管机构必须定期对以下内容进行公示披露：一是排放基线修订的有关数据报告。二是公示披露期间，保障机制所涵盖的每个设施的有效基线排放量、报告的总排放量、每个设施主体责任单位、提交的ACCU信息以及该设施是否申请多年监测期（MYMP）。三是公示披露期间已申请多年监测期的各设施主体在下一个公示披露期内预计抵扣的ACCU数量。四是每年排放基线修订的次数。

三、我国对澳大利亚的投资和资源进口情况

（一）我国在澳大利亚投资情况分析

根据悉尼大学统计数据，2007年至2022年，我国对澳大型项目投资（500万美元以上，下同）累计达1115亿美元。2007年至2010年间我国对澳投资变动幅度较大，2011年至2017年6年间我国对澳投资整体较为平稳，年均投资额约为13.65亿美元。2018年起，受中澳双边关系紧张影响，澳大利亚政府加大了对我国投资审查力度，我国对澳投资大幅下降，加之新冠肺炎疫情影响，2021年我国对澳投资跌至仅6亿美元。

注：数据来源于KPMG/悉尼大学数据库

图1  2007-2021年中国对澳大利亚的大型项目投资（按价值计算）

2022年我国对澳投资有所恢复，全年大型项目投资共11项，投资总额约14.2亿美元，同比增长142.7%。从行业分类来看，受海外房地产投融资和监管批准难度增加，以及因疫情导致的土地、融资和建筑成本增加等因素影响，2022年我国对澳商业地产投资规模大幅下降，矿产和可再生能源投资成为我国对澳项目投资的主要方向。2022年，矿业项目投资占我国对澳大型项目投资总额的86%，总金额12.03亿美元，涉及铁矿石、黄金和锂矿项目。可再生能源投资占投资总额的12%，总金额1.73亿美元。从投资项目的地域分布来看，受资源分布影响，我国对澳项目直接投资主要集中在西澳州，总计10.69亿美元，占比76.9%，其余依次是新南威尔士州占比12.5%，昆士兰州占比9.2%，南澳州占比0.99%，维多利亚州占比0.4%。从投资主体属性来看，2022年，我国国有企业对澳大利亚的项目投资额约10.02亿美元，占投资总额的70%。国有企业在我国对澳投资总量中占据主导地位。

（二）我国对澳大利亚资源进口情况分析

澳大利亚拥有丰富的自然矿产资源，矿产种类繁多、储量大，煤炭、铝土、铅、铁矿、天然等储量居世界前列。因价格便宜、矿产品质高、交通运输成本较低等原因，澳大利亚成为我国矿产资源主要进口国。我国对澳大利亚的资源进口主要集中在煤炭、铁矿石和天然气三大领域。

煤炭是澳大利亚储量最大的能源资源，其中超85%的煤炭产量用于出口。2020年澳大利亚共生产商品煤4.34亿吨，其中出口量3.71亿吨。我国是世界排名第三的煤炭进口大国（2021年），2021年我国煤炭进口总额约164亿美元，其中，澳大利亚以约79亿美元的成交量占据我国煤炭进口榜第一位，占我国煤炭进口总额约48.17%。

铁矿是我国进口量最大的商品种类，2020年我国铁矿石进口总量高达11.7亿吨，同比增长9.5%，约占全球铁矿石进口量（15.14亿吨）的77.3%。澳大利亚作为世界最大铁矿石资源国，也是我国铁矿石进口的重要渠道，根据我国海关总署统计，2020年我国超过60%的进口铁矿石来自澳大利亚。

澳大利亚天然气储量及产量丰富，是世界排名第二的液化天然气出口国（2022年），也是我国液化天然气的主要进口国。2021年我国从澳大利亚进口液化天然气共约7763万吨，占我国天然气进口总额的41%。

注：数据来源于中国电力网

图2 2021年我国主要煤炭进口国及进口额

四、保障机制实施对我国的影响及应对策略建议

（一）对我国的影响

保障机制是澳大利亚新一届政府应对气候变化的政治主张，其主要目的是提升澳大利亚应对气候变化国际地位，相关要求经由立法形式固化后，在全球积极应对气候变化的大形势下，未来政府将很难改变或取消相关立法目标。保障机制的出台表明了澳大利亚积极参与应对气候变化的态度，利好我国对澳大利亚可再生能源领域投资，但保障机制实施将对我国对澳投资和战略资源安全产生负面影响。一是增加我国在澳项目投资和运行成本。保障机制实施后，将对我国已在澳大利亚投资的煤电和采矿类等年温室气体排放超过10万吨CO₂当量的项目产生影响，相关项目将面临较大的节能减排成本压力。此外，一些拟建项目也将受到影响，如去年9月，中国宝武与力拓共同宣布投资开发澳洲西坡铁矿项目，该项目计划于2023年初开工建设，2025年建成投产。根据保障机制要求，新建项目将按照国际先进水平来要求单位产品碳排放强度，这将对项目碳排放水平提出更高的要求。二是影响我国进口战略资源安全。保障机制实施将直接导致澳大利亚采矿、石油、天然气等主要碳排放行业增加减排成本，从而导致我国进口战略资源成本增加，影响我国煤炭、铁矿石等战略资源安全。

（二）应对策略建议

由于保障机制是澳大利亚国内为应对气候变化采取的产业政策，且目前不涉及国际贸易，因此难以通过外交手段进行干涉，建议做好多方面的应对措施和准备：一是要高度重视保障机制实施对我国对澳投资项目和战略资源安全的影响，积极关注保障机制法案的后续执行情况，特别是澳方拟于今年年中启动的澳大利亚碳边境调节税评估工作进展情况，以防澳方在保障机制的基础上增设碳边境调节税，对我形成新的贸易壁垒。二是要深入研究保障机制的具体要求，全面梳理我国受保障机制影响的投资范围和具体项目，对我国涉澳投资主体加大保障机制解读和宣讲力度，协助在澳投资方合理测算和预测主要产品产量、碳排放强度等重要指标，协助其积极准备应对策略。三是要牢牢守住安全发展底线，加快健全石油、天然气、煤炭、电力等能源和重要矿产资源的产供储销体系，大力保障我国能源和战略性矿产资源安全。四是要积极稳妥推进碳达峰碳中和工作，坚持“先立后破”的基本原则，加快转变资源利用方式，大幅提升资源能源利用效率，推动我国经济社会全面绿色低碳转型。