“鼓励推广”与“合理选择”，理性看待工程总承包的发展

2020年3月1日，住建部和国家发改委联合发布的《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》（下简称《工程总承包管理办法》）开始实施。自2016年全面推广以来，工程总承包模式一路高歌猛进，获得了前所未有的发展。

各级地方政府，先后出台相关配套政策，大力推进工程总承包建设模式的发展。在短短三年多时间，工程总承包已经逐步成为一种主流建设模式，从传统石油、化工、电力能源领域到市政、医疗、学校等市政房建领域，无不热衷于工程总承包建设模式。

从鼓励推广到合理选择

《工程总承包管理办法》，关于工程总承包方式适用项目之规定，与此前颁布的文件有了明显的变化：建设单位应当根据项目情况和自身管理能力等，合理选择工程建设组织实施方式。建设内容明确、技术方案成熟的项目，适宜采用工程总承包方式。

2016年5月20日，住建部颁布的《关于进一步推进工程总承包发展的若干意见》（建市[2016]93号）规定：建设单位在选择建设项目组织实施方式时，应当本着质量可靠、效率优先的原则，优先采用工程总承包模式。政府投资项目和装配式建筑应当积极采用工程总承包模式。

2017年2月21日，国务院办公厅印发《关于促进建筑业持续健康发展的意见》（国办发〔2017〕19号）在完善工程建设组织模式中，明确指出加快推行工程总承包。装配式建筑原则上应采用工程总承包模式。政府投资工程应完善建设管理模式，带头推行工程总承包。

2017年12月26日，住建部第一次公布的《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》（征求意见稿）规定，建设单位应当根据工程项目的规模和复杂程度等合理选择建设项目组织实施方式。

政府投资项目、国有资金占控股或者主导地位的项目应当优先采用工程总承包方式，采用建筑信息模型技术的项目应当积极采用工程总承包方式，装配式建筑原则上采用工程总承包方。

2019年5月10日，住建部第二次与发改委联合公布的《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》（征求意见稿）规定：建设单位应当根据项目情况和自身管理能力等，合理选择建设项目组织实施方式。装配式建筑原则上采用工程总承包方式。鼓励政府投资项目采用工程总承包方式。

从前期公布的政府文件和征求意见稿里出现推广、鼓励、大力推进、加快推进、积极采用、优先采用、应当采用等用语，到最终定稿的《工程总承包管理办法》取消这些鼓励和推广性用语，到仅规定“合理选择”，这不仅仅是政府对工程总承包态度的转变，也是对工程总承包认识的不断深化的结果。以后，工程总承包模式选择的主导权将真正归于建设单位，真正交还给市场，政府不再鼓励和推广。

工程总承包模式的优势

从国际工程总承包实践来看，与传统的施工总承包比较，工程总承包对业主而言，具有一些明显的优势：1. 缩短建设周期，在设计的同时，同步进行现场的施工，有利于设计、施工和采购衔接和融合；2.工作范围和责任界限清晰，责任和风险可以最大程度地转移给总承包商；3.将业主从具体事务中解放出来，关注影响项目的重大因素，确保项目管理大方向；4. 合同总价和工期相对固定，业主投资和建设期相对明确，利于费用和进度控制；5. 有利于勘察设计、工程建设、招标代理、工程咨询行业的融合发展。

工程总承包推广局限

工程总承包虽然有很多优势，在国际上也很流行。但总价包干的工程总承包在国内推广是有很大的局限性的。

首先，工程总承包与政府投资管理体制存在比较大的矛盾和冲突。工程总承包模式使用最多的是政府工程，对政府投资的项目，根据政府投资管理的规定，实行严格的跟踪审计和结算审计制度。对于总价包干工程总承包，与我国投资审计制度是有矛盾的。

在严格的审计制度下，按实结算和行业微利是审计部门可以接受的。同样，建筑行业的微利，使得国内承包商也无法接受过高的由工程总承包所带来的项目风险。

FIDIC的银皮书《设计采购施工（EPC）/交钥匙项目合同条款》在导言适用范围中说：在交钥匙工程中，业主愿意支付更多的钱（有时相当的多），如果业主能确定最终价格不会太离谱的话。

对于这样的工程，承包商需要承担比红皮书和黄皮书更为广泛的风险。为了获得这个增加的固定总价，承包商会被要求承担一些难以预料的风险以及业主希望实现目标所期望的一些要求。

但实际在国内，严格的审计制度不允许业主多付钱，微利的承包商也不愿意承担更多的风险。因此，从这个角度说，总价包干的工程总承包实施起来会障碍重重，多数项目最后会变成按实结算。

其次，与国内招投标制度存在一定的冲突。根据FIDIC的银皮书导言中的说明，如果承包商要承担这些风险，业主应该在签订固定价合同前，给承包商时间和机会获得并考虑所有相关资料。

如果投标人没有足够的时间或资料，予以仔细研究和核查雇主要求，或进行他们的设计、风险评估和估算，或者建设内容涉及相当数量的地下工程，或投标人未能调查的区域内的工程，不建议采用EPC。

国内很多工程总承包的招标多数不会给投标人太多的时间调查和考虑，也不允许进行标前的实质性谈判，投标人对项目的了解十分有限，所以投标必然是盲目的。

当然，参与前期方案设计的设计单位，对项目情况会比较了解，因此参与项目前期工作的设计院投标，会有比较大的优势。

第三，与国内极不稳定的建筑材料人工市场存在一定的冲突。受国内频繁调整的环保政策、房地产政策、产业政策及其他意外情况（如这次新冠肺炎疫情）的影响，我国劳动用工市场和建筑市场价格波动是比较剧烈的。

而工程总承包招投标阶段都比较早，根据投标前28天市场价投标确定的价格，与工程实际开工以后市场价格会有比较大的差异。

据浙江省建筑行业协会统计，因拆迁、办证和审批等原因，半数以上工程总承包项目存在开工延误问题，有些项目开工延误时间达到2年之久。采用固定总价的工程总承包在价格波动问题上争议会非常大，直接影响项目的顺利实施，并造成结算争议。

第四，与发包方要求不稳定存在一定冲突。对于重点政府工程项目，当地政府官员比较关注，经常前去视察指导。前期设计方案比较粗略，领导干部视察后经常会对工程作一些指示并提出变更要求，这使得合同价格实际无法固定。发包方要求的极不稳定与固定总价的工程总承包模式是有一定冲突的。

第五，工程总承包大力推广造成民企和国企发展极不平衡。从工程总承包推广实践来看，多数工程总承包政府工程项目是国企中标，且绝大部分是央企中标。这使得项目和产值大规模向央企和地方国企集中，民企企业很难拿到工程项目，市场和发展很难。

因为存在上述局限，工程总承包合同在履行和结算过程中，存在比较多的争议。且实际上也不一定能节省多少财政资金，有些项目花费的钱可能更多。因此，工程总承包不能一哄而上，要循序渐进，这可能也是有关部门将工程总承包由“鼓励推广”修改为“合理选择”的原因吧。

工程总承包推广建议

为了扬长避短，发挥工程总承包的优势。新法施行后，有关部门对工程总承包的政策要作一些必要的调整。

1.不易过度强调采用工程总承包模式。对工程总承包，不能采用指标管理，一哄而上，甚至有些项目施工图已经完成，为完成指标而去套用施工总承包的模式。

2.设计-施工工程总承包模式更适合中国国情。在国际上，工程总承包不仅有交钥匙（EPC）银皮书模式，也有设计—施工（DB）黄皮书模式。后者工程量是按实计算的，承包商承担的风险比较少一点。

对于业主要求不稳定、审计非常严格、价格不稳定、行业微利及风险承担能力弱的国情，更适合采用设计—施工（DB）模式。而对于人工材料价格要素的管理，宜采用动态管理模式，不宜采用固定价格模式。

3.放松分包管理，给民营施工企业生存发展空间。能够参与大型工程总承包项目竞争的基本都是资金实力雄厚的大型国企和央企。民企往往拥有管理整合机械设备和劳务资源的优势，但很难参与工程总承包的竞标。

对于大型国企和央企而言，高端人才集中，实力雄厚，技术水平高，投标能力和项目管理能力强，但对农民工管理、现场施工经验、设备管理、工程成本控制、协调关系是民企长项。农民工在民企组织下，栋栋高楼拔地而起，各种一线施工工艺及施工方法手到擒来，打响了中国基建狂魔的名声。为了给民企生存发展空间，迫切需要放松对工程总承包分包的管理。