根据欧洲议会发布的报告和欧盟委员会的非正式文件（Non-paper），黑山共和国欧盟一体化进程仍未取得进展。多个领域存在不利因素，主要体现在司法系统的体制危机、相关法律法规未通过（non-adoption）以及在媒体自由、腐败治理等领域缺乏进展。黑山国内还存在政治危机，当局和机构对实施改革进度缺乏承诺，对欧盟一体化活动的关注普遍不足。所有这些都导致了黑山共和国在欧盟一体化道路上的停滞甚至倒退。此外，在欧盟实施的西巴尔干经济和投资计划内，黑山申请的项目评价不佳，进一步曝露了这一问题。在多达20多亿欧元的欧盟一揽子投资计划中，黑山共和国没有获得任何投资项目。

引言

加入欧盟是黑山共和国外交政策的重要组成部分，早在十多年前，黑山就开启了这一进程，是最早执行入盟政策（EU accession policy）的西巴尔干国家之一。入盟谈判的最后章节始于三年前，迄今为止仅顺利通过了三个章节。虽然黑山共和国曾有望成为首批加入欧盟的西巴尔干国家之一，然而多年来收效甚微。欧盟委员会最近发布的两份进展报告都指出黑山共和国入盟进程不尽人意。2023年6月欧洲议会发布的报告和欧盟委员会的非正式文件也同样给出黑山欧盟一体化进展不佳的评价。

欧盟关于黑山的报告草案

今年6月，欧洲议会公布了欧盟委员会关于黑山共和国的报告（2022）草案（the Draft Report on the 2022 Commission Report on Montenegro）。该报告对黑山的多个领域进行了评估，包括入盟承诺、民主法治、基本自由与人权、睦邻协调关系（Reconciliation）、社会经济改革、能源、环境、可持续发展和互联互通（connectivity）。

在对外关系方面，报告强调了黑山对欧盟一体化的承诺，以及在外交和安全政策上应与欧盟政策协调一致（此前黑山在应对俄乌冲突和对俄制裁方面与欧盟政策一致）。另一方面，报告强调了按照欧盟标准进一步改进签证政策的必要性。在安全政策方面，该报告评估显示，黑山共和国充分履行了参与北约活动和完成相关任务的承诺。

然而，就过去几年而言，黑山共和国的入盟进程并没有显著成果。报告强调，“在过去六年中没有结束任何谈判章节”；而从2020年起，黑山国内政治局势紧张、危机频发，政党之间缺乏协商对话，也导致了一体化进程的放缓，这一点在欧洲委员会之前的两份进展报告中也有所体现。此外，报告还指出他国对黑山共和国内政的干涉，称“宗教机构被他国用作施加外部影响的工具”。在睦邻关系方面，报告强调了在柏林进程下签署协议的积极进展，以及开展旨在解决问题的活动以改善地区关系的必要性。

欧盟委员会对黑山改革进程的批评

2023年6月底，欧盟委员会发布了关于第23、24章节谈判进展的非正式文件报告。报告分析了当前黑山共和国在入盟道路上所处的位置。报告认为，黑山在实施改革方面存在重大拖延，尤其是法治领域。

与欧洲议会的报告类似，欧盟委员会文件强调了黑山共和国的制度性危机，特别是司法系统的危机。司法系统的危机体现在宪法法院一直处于停滞状态，直到2023年年初新任命了三名法官，宪法法院才重新运转。媒体自由和言论自由也存在挑战，相关的法律规定尚未通过。尽管政府在减少腐败方面取得了进展，但仍有必要采用战略框架并改进法律框架。欧盟委员会的报告还批评了黑山共和国的签证制度与欧盟制度不相协调。首先，黑山共和国在旅游旺季对一些国家的公民实行短期免签措施，然而这些国家的公民并未获得欧盟签证。事实上，此前欧盟已经针对签证政策提出了建议，不仅关于“投资公民计划（investment citizenship program）”，也涉及一些国家的季节性免签政策。在欧盟的多次建议和指示之后，黑山共和国终于在2023年年初终止了投资公民计划，尽管政府此前曾宣布该计划将延长到2023年末。

入盟进程受到负面评价的主要原因是黑山共和国当局缺乏投入（insufficient engagement），即在这一进程中没有充分履行其目标和义务。此次评估是该国在欧盟一体化问题上得到的一系列糟糕评估之一。因此，推进整个系统和机构参与实施改革进程、通过立法取得具体成果至关重要，这些在过去一年里都没有达成，继续现行的政策可能将进一步拖延入盟进程。

鉴于黑山共和国6月举行了特别议会选举，因此接下来，黑山对欧盟一体化的承诺（commitment）将取决于新政府的构成和组阁耗时长短。虽然前两届政府（因不信任案投票而先后倒台）曾正式承诺将致力于改革和欧盟一体化，但成效甚微。因此，新政府中有亲欧组织非常重要，这将在某种程度上确保改革实施。考虑到选举结果和党派之间存在分歧、缺乏政治对话，当前最大的问题仍是未来的政府将由哪个政党将领导。组建政府所需的时间也是一项挑战，因为任何拖延都会进一步减缓一体化进程。

对西巴尔干经济和投资计划内项目评价转弱

三年前，欧盟通过了西巴尔干经济和投资计划，以此作为西巴尔干地区各国向欧盟申请项目资金的框架。计划的目标是增强该地区国家的竞争力，促进发展，将是能源、环保、数字化和社会政策作为重点资助领域。然而，黑山共和国未能为该计划内的第五个一揽子投资计划下的项目申获资金。在该一揽子计划中，各西巴尔干国家申报的有关运输、能源、环境、人力资本以及支持私营企业领域的14个项目获得了21亿欧元的融资支持，然而其中没有一个项目属于黑山共和国，其提名的项目均被评估为项目不成熟（premature）或不适合。

不能提取可用资金（The non-withdrawal of available funds）也可能与机构参与不足有关，这是人事变动和政治紧张局势的后果。同时，这也是一个明确的信号，提示黑山共和国必须改变策略，对欧盟采取明确的立场，此外还要致力于实现欧盟一体化相关的计划。

欧盟各机构发布的报告指出，黑山共和国在欧盟一体化方面表现不佳。前段时期的负面报告表明，该国需要对改革进程作出更加坚定和高质量的承诺。持续紧张的国内政治，当权者将实现短期政治目标置于加入欧盟等重要的长期问题之上，政府不稳定，机构人员频繁变动，政治家和决策者们游移不定等因素都不利于黑山的入盟进程，也使国家因此错失良机。接下来黑山共和国将何去何从？新政府正在组建中，预计将更加亲欧且更加致力于融入欧盟的进程。事实上，这应该是国家政策重中之重，不仅在于其形式意义，更在于实质意义上。