重大项目谋划工作存在的主要问题和对策建议

重大项目谋划工作存在的主要问题和对策建议

党的二十大擘画了“两步走”战略和建设中国式现代化国家的宏伟蓝图，加快构建新发展格局，切实推动高质量发展是首要任务。从现阶段看，扩大有效投资仍然是促进经济增长和推动高质量发展的重要路径。2022年全社会固定资产投资57.2万亿元，同比增长5.1%，资本形成拉动经济增长1.5个百分点，对经济增长贡献超过50%。当前，各地拼政策、抢项目、争招商日益激烈，部分地方投资增长乏力，重大项目不足，特别是高质量的产业项目不足已成为影响发展的重要因素。各地正在组织开展“十四五”规划中期评估和规划修编调整工作，要进一步加强重大项目研究，谋划一批、储备一批、建设一批、投产一批，充分发挥投资拉动经济增长的关键性作用。

一、提高认识，深刻把握做好项目谋划工作的重要意义

未来五年是全面建设社会主义国家开局起步关键时期，2023年是全面贯彻落实二十大精神的开局之年，做好重大项目谋划、促进投资增长，是深入贯彻新发展理念、加快构建新发展格局、着力推动高质量发展的重要抓手。

——抓好重大项目是实现经济高质量发展的重要途径。习近平总书记强调，高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务。经济高质量发展是高质量发展的核心和关键，积极扩大有效投资，是提升国内国际双循环质量水平，推动经济高质量发展，实现中国式现代化的重要方式。当前，发展不平衡不充分问题仍然突出，推进高质量发展还有许多卡点瓶颈，科技创新能力还不强；确保粮食、能源、产业链供应链可靠安全和防范金融风险还需解决许多重大问题。必须瞄准未来大国竞争战略制高点，在科技创新、产业发展、基础设施、国家安全等关键领域，部署支撑高质量发展的标志性重大工程；瞄准影响群众切身利益“关键小事”，提出一批点多面广的打捆项目；聚焦需要集中力量解决的大事、难事、急事，聚焦需要政府发挥作用、存在经济外部性的领域，优选具有全局性影响、需从国家层面推进的“重中之重”项目，加快谋划一批强基础、增功能、利长远的重大工程项目。

——抓好重大项目是社会主义现代化建设的宝贵经验。从“一五”到“十四五”，每个五年规划国家都部署了百余项重大项目，涵盖科技教育、基础设施、产业发展、生态环保、社会民生等诸多领域，从中央预算安排、财政金融支持到土地能源要素保障等方面优先倾斜，一批世界级标志性重大工程建成投运，一批前瞻引领性项目部署实施，一批关乎群众切身利益的民生项目扎实推进，体现了中国特色社会主义制度能够发挥集中力量办大事的优越性。“一五”时期，面对满目疮痍、百废待兴的局面，在前苏联的援助下，我国布局建设的156项重大工程，奠定了新中国工业的基础；“十三五”时期，布局建设的165项重大工程，推动了全面建成小康社会的实现；“十四五”时期，谋划的102项重大工程，是实施规划纲要的牛鼻子，建设社会主义现代化国家的重要支撑，坚持项目跟着规划走，要素随着项目走，开辟绿色通道，做好重大项目的财政、金融、用地用海用能保障。我国经济发展的历史实践，证明了重大项目是推动经济高质量发展的“压舱石”。

——抓好重大项目是促投资保就业稳增长的重要手段。在当前经济下行压力较大的情况下，有效投资仍是拉动经济增长的主动力，项目是投资的载体、发展的平台，抓项目就是抓发展，谋项目就是谋未来。发展是第一要务，项目是第一载体，有项目才有发展，有大项目才有大发展，充分发挥重大项目对经济社会发展的支撑作用和对产业转型升级的引领作用，促进经济社会持续平稳健康发展。2023年4月，国家发改委主任郑栅洁同志在《求是》杂志发表署名文章，强调“没有项目，没有投资，就没有未来”。为拉动投资，今年中央将安排预算内投资6800亿元，比去年增加400亿元。《2023年政府工作报告》指出，政府投资和政策激励要有效带动全社会投资，全年拟安排地方政府专项债券3.8万亿元，加快实施“十四五”重大工程，实施城市更新行动，促进区域优势互补、各展其长，鼓励和吸引更多民间资本参与国家重大工程和补短板项目建设，激发民间投资活力。

二、客观分析，清醒认知项目谋划工作存在的主要问题

——项目质量不高。因认识、能力、投入等诸多原因，一些地方谋划项目呈现“碎、散、小”特点，投资规模小、缺乏重点、布局散乱，难以集群培育、链式延伸，高质量的项目特别是具备重大带动作用、辐射一片、引领带动一方的龙头产业项目少；一些项目脱离地方发展现实，好高骛远，缺乏落地基础，对产业链延伸-产业集聚-产业生态构建的支撑不强；谋划偏重产业投资项目，而对创新平台、人才招育重视不够；一些项目没有准确、及时、全面领会理解相关政策要求，在推动产业转型升级、实现绿色低碳发展、促进招商引资、争取各类专项支持上效果不明显。

——项目要素不实。一些地方存在项目谋划与落地实施脱节的现象，部分项目难以取得实质性进展。谋划项目研究深度不够、可行性不足、成熟度不高，涉及用地、用能、用海、环境评价、社会风险与安全评价等分析论证不够、相关部门审批难以通过，项目投资估算不实，融资方案包括资本金和债务安排难以落实等，造成许多项目最终仅仅停留在谋划层面，难以转化到实施层面推进。

——建设进展不快。由于项目研究论证不充分，要素保障难以落实，或是项目涉及农业用地、征地拆迁、移民安置，或是涉及生态环境、安全与社会稳定分析，影响了项目的决策审批或核准备案。有的项目即使获得政府审批或核准备案，但在实施过程中仍然出现项目用地范围变化、技术方案重大调整、投资严重超概算等情况，项目需要重新报政府审批或核准，导致项目建设停滞等情况。

——项目储备不足。一个项目从提出概念到决策实施要经过研究、筛选、储备、论证、决策、实施诸多环节，也是研究测算、筛选淘汰、分析论证逐步深化的动态过程。基于各地的实践经验，要实现“稳投资促增长”目标，储备项目与实施项目的数量规模大致应在5:1的比例关系，也就是说储备项目数量和规模应是在建项目的5倍左右。近年来各地加强了项目谋划与储备工作，普遍建立了重大项目储备库，也入库储备了许多项目。由于缺少前瞻安排和动态优化，项目数量、投资规模不能很好地保障地方经济社会发展的需要。

三、深入研判，理清项目谋划工作质量不高的主要原因

分析产生上述问题的根源，主要在于前期工作不充分、推进主体不明确、工作机制不健全等，而更深层次的原因主要有以下四个方面。

——项目谋划的认识还不到位。由于项目谋划是前瞻性、预测性的工作，谋划与落地实施需要一个过程，存在一定的不确定性与滞后性，许多项目还需要通过招商引资推动，只有少数项目能在短期内转化为现实生产力，许多基础设施项目需要3、5年甚至更长时间的前期研究。一些地方基层单位和一些部门，对抓项目、促投资、稳增长重要性的认识还相当不足，没有深刻把握“抓经济的关键是抓投资，而抓投资的关键在抓重大项目”的逻辑关系，普遍存在“抓招商、重建设、轻谋划”的思想，项目谋划主动性不强、积极性不高。

——项目谋划的水平能力不高。近年来，各地政府开始重视重大项目谋划工作，纷纷成立市县区重大项目办公室，抽调人员专门负责项目谋划管理工作，项目谋划水平有了一定提升。由于项目谋划具有专业性、科学性、前瞻性、动态性等特点，要求相关人员具备较高的政策水平、专业素养和学习能力。但因人员编制、工作经费等原因，重大项目办除承担事务性管理工作，难有精力及时学习、系统思考、深入研究，单单依靠自身力量，难以保障项目谋划质量水平。

——项目谋划的经费投入不足。由于对项目谋划工作重要性认识不足，对工程咨询机构专业服务价值缺乏认同，一些地方政府舍不得在项目谋划工作上投入足够的工作经费，总希望“花小钱、办大事”，甚至“不花钱、办要事”。特别是在当前地方经济增长放缓、财政收入增长乏力、而各类刚性支出又难以控制的情况下，一些地方大幅度削减项目谋划工作经费，长期大量拖欠第三方专业咨询机构服务经费的情况也时有发生，严重影响了项目谋划工作的开展。

——项目谋划的思路不够清晰。因为专业背景、工作经历缺失等原因，一些基层项目谋划人员缺乏清晰的谋划工作思路，对国家宏观经济政策、相关产业发展规划、各级财政预算专项、金融融资工具等理解不足，对项目前期工作相关规定、要求、规范学习不够，对产业链创新链研究不深，对专项债、开发性政策性金融、REITs等新型融资工具学习不够，导致项目前期分析不深入、论证不充分。

四、拓宽视野，探索创新项目谋划工作的思路理念

提高项目谋划质量，需要创新项目谋划思路理念，遵循“前瞻性、系统性、科学性和动态化”基本原则，坚持战略规划引领，核心项目带动，围绕产业链创新链，系统谋划重大项目。

——把握前瞻性。一个项目从谋划研究到要落地实施通常都需要有一个过程，短的几个月、一两年，长的则达数年甚至数十年。比如三峡工程，早在新民主主义革命时期，孙中山就有了伟大梦想。新中国成立后，毛泽东主席书写了“高峡出平湖，当惊世界殊”的豪迈诗篇。但真正开始项目前期工作，则是改革开放后，做了大量艰苦细致的研究论证分析，90年代经过全国人大常委会审议通过才得以开工建设。所以，项目谋划必须立足当前，着眼长远，前瞻分析经济社会发展趋势，客观判断国内外形势变化方向，科学预测社会民生和市场需求，合理设计项目建设目标任务和主要内容。

——坚持系统性。项目谋划是一项复杂的系统工程，涉及经济、技术、资源、生态、环境、社会、民生等众多领域，包括政策分析、市场预测、工程设计、投资估算、融资安排、财务评价以及能评安评环评等诸多专业，必须坚持系统观念，从全局出发，把握宏观政策，洞悉中观产业，着眼微观项目，全面深入分析项目的政策规划符合性、市场民生有效性、技术工程可靠性、要素资源可靠性、运营管理保障性、经济社会有益性以及风险影响可控性。

——突出科学性。项目谋划工作要求高、责任大，必须坚持科学严谨的态度、实事求是的精神，运用科学的方法和工具，当前特别是要借助互联网、大数据、卫星遥感等现代科技手段，精益求精，严格执行相关工作程序和工作规范，扎实、深入、充分做好项目前期工作，切实提高项目研究工作质量，同时深入分析项目可能出现的各种风险因素，有针对性的提出应对措施建议，有效规避各种风险影响，确保项目顺利实施、有效产出。

——保持动态化。项目谋划是一个研究工作逐步深入的过程，按照世界银行等国际金融组织项目全生命周期的理念，从项目概念提出，到项目建议书、初步可行性研究、可行性研究，再到项目初步设计，项目研究深度渐次提高，项目研究耗费也越来越高。同时，随着时间的推移，由于经济社会的快速发展，外部形势的急剧变化，科学技术的突飞猛进，世界格局的复杂多变，项目的建设条件、市场需求、技术方案、建设内容等也随之变化，必须坚持动态思维，密切关注经济社会、科学技术、民生需求等方方面面的发展变化，及时优化项目方案，动态调整项目库，做到实施一批、谋划一批、储备一批。

五、尊重科学，扎实推进项目谋划的各项基础工作

——坚持战略规划引领。习近平总书记指出，编制和实施国民经济和社会发展五年规划，是我们党治国理政的重要方式。实践证明，用发展规划引领经济社会发展，是符合中国国情、彰显制度优势的体制安排，已成为中国特色社会主义发展模式的一个鲜明特点和世界各国借鉴学习中国发展经验的一个重要窗口。重大项目是落实发展规划最具有操作性的内容，也是推动发展规划实施的重要支撑，各级投资主管部门要进一步加强统筹，以强烈的责任感、使命感、紧迫感，紧紧围绕国家中长期发展战略，做好重大项目的谋划和推进工作，坚持“项目跟着规划走，要素随着项目走”，开辟绿色通道，做好重大项目的财政、金融、用地用海用能等要素保障，为实现经济社会发展目标提供有力支撑。

——系统谋划整体推进。要拓宽视野放眼全球，客观分析世界产业格局演变方向、空间布局规律和技术发展趋势，谋划布局未来产业，提前进入新赛道、新空间；要跟踪政策把握宏观，瞄准国家的政策导向和资金投向，策划申报储备一批与国家重大战略匹配的标志性项目，做到谋定项目等政策；要立足地方发展实际，围绕特色资源、优势区位和民生需求，谋划一批定位高、体量大、业态优、带动性强的大项目；要围绕产业链创新链，重点谋划具有强大影响力、辐射力和带动力的重大产业项目，以重大项目为龙头，骨干企业为核心，以企引企、以商带商，积极延伸产业链，培育重大产业集群，力争谋划一个、引进一群、辐射一片、带动全域。

——动态优化项目储备。坚持“项目为王”理念，把前期工作放在重中之重的位置，精心谋划，科学认知，完善要件，不断提升项目成熟度，做到对上可申报，对外可招商，对内可落地。分级分层建立重大项目谋划推进机制，形成项目库梯次结构，源源不断地谋划生成一批打基础、补短板、调结构、立长远的重大项目，特别是谋划一批投资规模大、附加值高、产业链长、带动性强、前景好的产业项目，增强项目储备的厚度，同步抓好重大基础设施和民生项目的谋划。要增强资源要素配置的可持续性，节约集约利用土地，加强生态环境保护，守住安全底线。

——发挥专业机构作用。2022年6月16日，时任国务院副总理的韩正同志专门到中咨公司调研，研究部署国家重大项目前期工作。他强调，发展是我党执政兴国的第一要务，当前我国发展面临的不确定性增多，要深入论证、科学决策，扎实推进重大项目建设，更好发挥有效投资的关键作用，为稳住宏观经济大盘提供有力保障。目前，全国有各类工程咨询机构3.3万多家，其中具有甲、乙级资信的工程咨询机构6千多家，从业人员近370万人，其中具有咨询工程师资格的专业技术人员13.7万人，一支以咨询工程师为核心的工程咨询专业技术人才队伍已经形成，在服务我国经济社会高质量发展方面发挥着越来越重要的作用。大多数工程咨询机构以项目咨询为核心业务，是各地项目谋划的主要力量。要坚持先评估后决策，广泛听取专家意见，做好多方案、多维度的论证研究，科学高效推进重大项目建设。

当前，各地对开展项目谋划的重要性和紧迫性认识日益提高，中咨公司也陆续承担了新疆兵团、海南、南昌、长春、大连、哈尔滨等省市区县重大项目谋划工作，围绕产业链创新链，系统开展重大项目谋划工作。各地政府对中咨公司期望很高，项目谋划成果既要有前瞻性、科学性，还要有系统性、独特性，更要有针对性、操作性。必须加强理论研究，进一步理清重大项目谋划逻辑，合理构建项目谋划模型，探索科学工作方法，系统总结、提炼推广重大项目谋划成功案例，进一步提升重大项目谋划的能力和水平。