国家鼓励探索投建营一体化的建设总承包模式

我国项目建设的总承包模式，一开始是传统按设计图纸实施的单一的施工总承包模式，借鉴的是国际工程的红皮书，是国内总承包的1.0版。国内先后四个示范文本，本文作者朱树英是1991版的起草人之一，1999版的修改人之一，2013版和2017版的修改负责人；我国从2017年开始研究、施行中国的工程总承包模式，即设计、采购、施工或设计、施工总承包模式，包括管理办法和合同示范文本都由朱树英负责起草、制定，这是国内总承包模式的2.0版；而我们现在开始研究的投资、建设、运营的投建营一体化即建设总承包模式，是进一步完善我国工程组织实施方式、符合中国国情和特色的3.0版新总承包模式。

目前我国建筑业处于转型升级关键期，“投建营一体化”的建设总承包模式成为转型的重要抓手。该模式具体是指通过集合投资开发、工程建设、运营管理，实现基础设施全生命周期的“三位一体”整合，从顶层设计入手，打通从投融资、建设管理到运营维护整条产业链，实现对项目全生命周期的掌控。

该模式较传统工程承包模式扩展和延长了业务链条，将项目运作的范围向前扩展到开发和投融资环节，向后扩展到运营维护环节。我们将此模式定义为“建设总承包”，是基于《民法典》第七百八十八条“建设工程合同是承包人进行工程建设，发包人支付价款的合同。

建设工程合同包括工程勘察、设计、施工合同。”的规定，也是工程总承包模式在深度和广度上的拓展，可以说是国内总承包模式的3.0阶段。通过该模式，企业不仅实现投资回报，更重要的是实现以投资拉动工程建设业务，并带动传统工程服务板块提质增效。

近年来，随着国内建筑业改革的不断深入，工程总承包模式基于其自身的发展优势正迅猛发展，相应的工程总承包法规制度也在不断完善和深化。

我国住房和城乡建设部委托建纬律师事务所负责《完善工程组织实施方式研究》课题，笔者朱树英作为住房和城乡建设部建筑市场监管司的法律顾问和《完善工程组织实施方式研究》课题组负责人，带领建纬律师先后完成了《房屋建筑和市场基础设施项目工程总承包管理办法》和《建设项目工程总承包合同（示范文本）》的制定工作。

如今，建设总承包模式应时而生，建纬律师事务所又站到了新的历史和现实发展阶段，对于“建设总承包”模式的研究值得我辈正本清源、守正创新。

一、我国建设项目发承包模式的更迭沿革

探讨建设总承包模式的产生背景，需要回顾我国建设工程发承包模式的更迭历程：我国建设工程领域经历了从施工总承包到工程总承包（设计—（采购）—施工一体化）的发展历程，目前正在经历从工程总承包更迭至建设总承包模式（投融资—设计—（采购）—施工—运营一体化）的一个更新层次的发展过程。

（一）施工总承包模式

我国项目建设总承包模式一开始借鉴的是国际工程的红皮书，实施施工和设计相分离的按图施工的施工总承包模式，即国内总承包的1.0版。

什么是施工总承包？

“施工总承包”是指发包单位将建筑工程的施工任务（包括土建施工和有关设备、设施安装调试的施工任务），全部发包给一家具备相应的施工总承包资质的承包单位，由该承包单位对工程施工的全过程向发包单位负责，直至工程竣工，向发包单位交付经过验收符合设计要求的建筑工程的承包方式。

我国1991年首版施工合同（示范文本）面世至今已近三十年，施工合同示范文本从无到有，不断完善，为众多建设单位和施工单位所采用、引用或借鉴，成为建筑工程行业交易习惯，成为企业加强合同管理、维护经济利益的有效工具。

1991年3月31日，原国家建设部和国家工商行政管理局共同发布《建设工程施工合同（示范文本）（GF-1991-0201）》，为我国首版施工合同示范文本。笔者朱树英为起草人之一。

第一版合同文本施行期间，我国《建筑法》于1998年3月1日施行，《合同法》于1999年10月1日生效。在此背景下，建设部和工商总局联合对1991版施工合同进行修订，笔者朱树英任副组长带领建纬律师参与住建部建筑市场监管司施工合同示范文本修订课题组，形成第二版合同文本《建设工程施工合同（示范文本）（GF-1999-0201）》。

2013年4月3日，住建部和工商总局发布了《建设工程施工合同（示范文本）》（GF-2013-0201），笔者朱树英任修改负责人并带领建纬律师独家完成了该文本的国家宣贯和各地住建主管部门的宣贯工作。

2017年9月22日，住建部和工商总局发布了《建设工程施工合同（示范文本）（GF-2017-0201）》， 笔者朱树英为修改负责人。

在施工总承包模式下，设计、施工部分分别进行招标，业主方在设计工作完成后才进行施工部分的招标/发包，因此导致整体的建设周期变长。

设计与施工由不同主体负责，原则上只要承包方按图施工合格，工程是否满足业主要求的责任就不应该由承包商承担，这也导致该模式下工程承包方仅更关注于施工过程的管理，而忽视最终工程竣工后是否符合预期使用目的；设计与施工相分离，业主方对于成本控制和施工管理的压力相对较大。

同时，设计单位与施工单位之间可能就图纸问题经常产生争议，影响施工效率。当出现工程质量问题时，设计单位与施工单位之间也极有可能互相推诿，导致业主方难以明确认定质量责任的主体。由于部分业主方并非专业的工程建筑企业，缺乏相应的施工管理能力和经验，传统的设计、施工模式无形增加了业主方的经济成本、人力成本和管理成本。

（二）工程总承包模式

我国国内建筑业改革要求自传统的设计、施工等环节分离的承包制度向设计、（采购）、施工一体的工程总承包制度进行转变。推行工程总承包成为建筑业转型升级的重中之重，我国开始迈入国内总承包模式的2.0阶段。

什么是EPC工程总承包？

根据1999版FIDIC合同的表述，交钥匙总承包是指承包商进行全部设计、采购和施工（EPC），提供一个配备完善的设施，“转动钥匙”时即可运行。交钥匙总承包合同的一个特点是，承包商必须证明他的生产设备和装备的可靠性和性能，只有在这些试验成功完成后，工程才能接收。

根据国务院发改委和住建部共同印发的《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》，工程总承包是指承包单位按照与建设单位签订的合同，对工程设计、采购、施工或者设计、施工等阶段实行总承包，并对工程的质量、安全、工期和造价等全面负责的工程建设组织实施方式。

回顾工程总承包的规范化发展历程：

早在1984年国务院印发的《国务院关于改革建筑业和基本建设管理体制若干问题的暂行规定》首次明确提出推行工程总承包。

2014年7月1日住建部《关于推进建筑业发展和改革的若干意见》（建市〔2014〕92号）和2017年2月21日国务院办公厅《关于促进建筑业持续健康发展的意见》（国办发〔2017〕19号）的出台，国家层面对于工程总承包的推广予以了重视，各类规范性文件呈现出了密集制定和颁布的态势。

为顺应“一带一路”发展的需要，2016年2月中共中央、国务院办公厅发布《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》，要求“深化建设项目组织实施方式改革，推广工程总承包制”；2016年5月，住房和城乡建设部的《关于进一步推进工程总承包发展的若干意见》（业内称为“93号文”），就推进工程总承包发展提出具体指导性意见。由此，工程总承包法规制度的制定和完善摆上主管部门的议事日程。

受到我国住房和城乡建设部的委托，上海市建纬律师事务所自2018年3月起组建了由笔者朱树英任组长的课题组，带领总分所律师开展工程总承包合同示范文本的修订工作。在此后的两年多时间里，建纬律师在市场监管司的统筹领导下召开数十次专项研讨、数易其稿。

2019年12月23日住建部发布了《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》，第九条明确推荐使用住建部工程总承包示范文本。2020年6月住房和城乡建设部建筑市场监管司发布《关于征求建设项目工程总承包合同示范文本（征求意见稿）意见的函》。

此后，建纬律师根据49家单位/个人所提的共计1730条反馈意见以及专家会意见，经过两次线下讨论会、五次线上讨论会及交叉修改审查。在经多方征求意见后，住建部于2020年12月9日发布了《工程总承包合同示范文本》的正式版本。2020年3月1日施行的《房屋建筑和市场基础设施项目工程总承包管理办法》及2021年1月1日起执行的配套《建设项目工程总承包合同（示范文本）》，标志着我国工程总承包规范化发展新时代的来临。

从工程实践来看，工程总承包模式一般主要适用于工艺过程为主要核心技术的工程建设领域，此类项目中工程的土建施工、设备采购与安装均与设计紧密相关，通过采用工程总承包模式可以实现设备材料的采购、工程设计与施工的同时进行，从而有效的缩短工程工期、提高工程效率。另外，工程总承包模式较适用于业主缺乏管理经验及管理能力的工程项目。由于工程总承包将设计、采购与施工等进行了整合管理，与传统的建设模式相比具有精简招标程序、减少管理层级、统一权利责任、提升推进效率等优点。

二、 具有中国特色的建设总承包模式以及已有的市场操作实践

具有中国特色的“投建营一体化”建设总承包模式重在发挥投资的引领作用，实现融资与产业的双重结合，并纳入运营管理的一体化发展之路，已在各地市场落地实践。

（一）建设总承包模式的优势

“投建营一体化”最初适用于国际工程项目投资开发，自“一带一路”倡议提出后，大规模“走出去”的中国企业都在广泛采用这一模式。而近几年在市场环境、政策扶持、企业发展的各种因素作用下，“投建营一体化”模式由于在获取优质资源、降低整体成本、拓展赢利空间、深化属地经营、做响企业品牌等方面具有显著优势，而渐渐也在国内工程项目领域逐步推广。很多工程建设企业希望转型升级，除了在原有单一总承包模式上苦练内功、提升经营管理水平外，必须拓宽产业链条，改革商业模式，走投建营一体化之路，实现产业链与价值链的协同和模式创新。

1. 建设总承包模式满足各方的利益诉求

对工程承包商而言，“十四五”期间我国工程承包商将面临“市场竞争越来越激烈，承包利润越来越薄，承包条件越来越苛刻，承包风险越来越大”的发展环境，单纯的施工总承包和EPC总承包，项目建成后移交，不负责后续运维的模式，不仅利益链条短，而且也不利于发挥项目应有的效益，难以适应市场发展需要。

面临这样严峻的市场形势，赋予工程承包商的业务链条从工程建设向“投资、运营”产业链上下游拓展，将项目运作的范围向前扩展到项目的开发和投融资环节，向后扩展到项目的运营维护环节，从而拉长其利益链条；同时，惯常工程总承包模式下，项目业主基于强势地位设置的合同条件对于承包商是很严苛的，经常是一方面把承包商权益保护条款删减，另一方面增加对业主权益保护条款。建设总承包模式中重点是指思想理念上的转变，即在此模式下，总承包企业既参与项目投融资，又是承包方，因此，总承包企业有话语权将建设总承包合同设计得更为公平合理。

对建设单位而言，资金是项目投资开发的“血液”。尤其是政府项目随着地方政府债务的不断加重，国家也相继出台政策收紧地方政府举债。然而城市基础设施建设等项目又需要大量资金，地方政府逐步捉襟见肘。

建设总承包模式下由承包商方直接或间接参与筹措项目所需建设资金，可以拓宽社会资本引入渠道，有利于纾解政府财政压力，也为社会资金进入基础设施领域与政府利用闲置的社会资金提供了一条合理的途径。

同时“带资进场”的承包方在项目竞争中体现出比其他竞争对手更强的优势，带有雄厚资本的承包方更有实力推进项目的整体顺利完工；除了减轻融资压力，建设总承包模式规避了传统承包模式的弊端，解决投资、建设和运营主体分离，可以减轻建设单位的管理和运营压力，实现承包方在工程项目全生命周期的“三位一体”整合，实现承包方对项目全生命周期、全过程的掌控。

2. 建设总承包模式的协同发展效应

我国政府充分认识到投建营一体化可以打通产业链“梗阻”，对新型设施建设的拉动作用以及其有利于发挥其促进产业协同发展效应、上下游协同发展的作用。党的十九届五中全会进一步明确提出要“准确把握进入新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局”，借助投建营一体化发展模式，抢占发展的新机遇，创建发展的新格局，实现发展的新跨越：

1.填补市场的空白。结合新基建市场开拓的需要，加大市场创新、经营模式创新和产业转型升级，更好发挥投建营一体化对新型设施建设的拉动作用，在综合能源服务、能源互联网建设、智慧城市建设、5G及信息化建设等新领域、新业态上开创出一片新天地，打通新旧业务融合发展的“任督二脉”；

2.补强经营的弱项。即通过投建营一体化从根本上改变市场经营单打独斗、产业条块分割严重、资源协同效应差等弊病，全力推进产业链上下游企业的协同发展，逐步建立多层次、相关联、包容开放的产业生态共同体，打通技术、市场、资本“最后一公里”，真正解决产能过剩、“建易管难”等问题。

3、建设总承包模式促进建筑企业转型升级

《关于促进对外承包工程高质量发展的指导意见》（商合发〔2019〕273号）指出，党的十八大以来，在共建“一带一路”倡议引领下，对外承包工程发展进入新阶段，取得显著成效,当前，国际国内环境正发生深刻复杂变化，对外承包工程发展既存在较好机遇，也面临诸多风险挑战。

为加强宏观指导，促进对外承包工程高质量发展，提出要积极促进投建营综合发展：增强企业参与项目投融资和建成后运营管理的能力，鼓励金融机构按照市场化原则对有条件的建设-运营-移交（BOT）等政府和社会资本合作（PPP）类项目提供项目融资。

鼓励企业以建营一体化、投建营一体化等多种方式实施项目，提高产业链参与度和在国际分工中的地位，逐步实现由建设施工优势为主向投融资、工程建设、运营服务的综合优势转变。

2021年5月10日广东省人民政府办公厅关于印发《广东省促进建筑业高质量发展若干措施》的通知，指出高起点引领建筑业发展。抓住“双区”建设和“一核一带一区”建设等重大战略机遇，引导建筑业企业积极参与新城建、新基建和完整社区营造中的城镇供水、污水和垃圾处理、燃气、公共交通、老旧小区改造以及高速公路、机场、水利工程建设，支持企业向“投建营一体化”转型，推动业态升级和价值链提升，促进建筑业和城乡区域、科技创新、现代金融、人力资源协同发展。

上述政策文件均在积极推动建筑业改革发展，而建筑业的转型主要有两个方向：一是数字化，二是项目生产组织模式的集成化。而投建营一体化恰恰是生产组织模式集成化的体现，通过打造全过程集成化管理服务模式，推动建筑产业转型，实现高质量发展投建营一体化的建设总承包模式下承包方以“融资管理”为契合点，以“工程项目管理”、“资产管理”为依托，从原来单一的施工类企业，转型升级成为一家集投资、融资、开发、建设和运营为一体的大型建设集团。

解决投资、设计、施工、运营之间的衔接问题，减少不必要的中间环节，实现高效率运转，打通了投、融、建、运全过程，推进产业链向价值链转换。这一模式在获取优质资源，降低整体成本，拓展赢利空间，深化属地经营，做响企业品牌等方面具有显著优势。有效推动承包方投建营一体化模式的发展，有利于发挥承包方对项目总投资的控制，有利于整个项目的统筹规划和协同运作。

（二）建设总承包模式的具体实践

建设总承包模式随着市场趋势应时而生，在市场竞争的双重影响下，各地争相实践。近年来各大省属建工集团变更控股股东，成立“资本平台”公司。多个工程项目也逐步实践建设总承包模式，如丽水机场项目配套工程项目、江西丰城梅林土地整治补充耕地项目、浙江慈溪城南教育地块项目，尤其是在各城市的城市改造项目中都积极采用该模式。以下从上海某政府改造项目获得成功“建设总承包”模式在政府项目的有效应用：

1. 项目概述

上海某政府改造建设总承包项目首期项目总投资额120亿，政府方出资30%，某国有企业组成的社会资本出资70%。分三期实施，基础建设期快推动迁，重在整治；巩固完善期提升面貌，导入产业。全面提升期，注重内涵，产城融合。目前，项目已经实施完成。

2. 项目合作组织方式

该项目的合作方式采用设置领导小组+项目公司的方式。在区级政府层面设立新型城镇化建设领导小组；政府方出资30%，社会资本出资70%，共同组建合资组建项目公司；同时合作三方发起设立总额约50亿元的新型城镇化基金。项目公司与基金形成借贷关系，融资成本参考市场基准利率，资金不足部分由项目公司申请银行贷款。

3. 项目合作原则

项目合作模式为项目整体采用建设总承包模式实施，具体按照“1+x”的模式展开：其中“1”指新型城镇化PPP模式；“X”是指一级土地综合开发、公建配套、基础设施、功能提升、城市更新、产业发展，以及经营性项目特许经营权授予模式、准经营性项目特许经营权授予与缺口补偿结合模式、非经营性项目政府购买模式。

4. 特许经营权的授予

甲方授予项目公司/项目子公司一定期限的经营性项目特许经营权，由使用者直接向项目公司/项目子公司付费，计价及付费机制双方协调确定。使用者付费无法覆盖的成本由甲方通过财政缺口补偿给项目公司，由甲方列入中长期财政预算，并通过区人大审议。

上海某政府改造项目为建设工程总承包项目的试点应用，该项目不再是大拆大建、房地产化的1.0版城镇化之路，而是更加注重“人的城镇化”。社会资本将不参与土地收入的分成，所有的土地收入将全部留在项目所在地，是“产镇融合、城乡融合、生态融合、文化融合”四化同步的2.0版新型城镇化模式。

三、国家鼓励探索建设总承包模式的创新实践

我国政策倡导在基础设施建设等重大工程项目中发挥投融资作用，地方政府纷纷出台鼓励“投融建营一体化”方案，建设总承包模式响应国家地方政策应时而生。

（一）国家层面

1. 我国注重资本在工程项目的积极作用

资本是社会主义市场经济的重要生产要素。近年来，我国建设工程项目注重各类资本的引入，民间资本参与国家重大工程和补短板项目的积极性不断提升，体现了建设工程项目中借助投资来筹集资本的“靠前发力”作用。中央财经委员会第十一次会议对基础设施建设融资提出“适应基础设施建设融资需求，拓宽长期资金筹措渠道”“推动政府和社会资本合作模式规范发展、阳光运行”等要求。

国家发展改革委《关于进一步抓好抓实促进民间投资工作努力调动民间投资积极性的通知》（发改投资〔2023〕1004号）指出，我委将在交通、水利、清洁能源、新型基础设施、先进制造业、现代设施农业等领域中，选择一批市场空间大、发展潜力强、符合国家重大战略和产业政策要求、有利于推动高质量发展的细分行业，鼓励民间资本积极参与；组织梳理相关细分行业的发展规划、产业政策、投资管理要求、财政金融支持政策等，向社会公开发布，帮助民营企业更好进行投资决策。各省级发展改革委要对照上述细分行业目录，商请本地相关部门补充完善地方有关政策，并加强宣传解读，引导民间投资落地生根。

2023年7月17日，国家统计局公布上半年全国固定资产投资数据。2023上半年，固定资产投资同比增长3.8%，投资结构继续优化，重点领域投资继续加强。其中，基础设施投资较快增长。各方面积极推动交通、水利等重大基础设施建设，成效持续显现。

这些数据体现我国充分挖掘工程项目盈利内容，鼓励各类社会资本积极参与工程项目建设，工程项目引入资本已然成为较为成功的市场化路径。

2. “十四五”规划积极推动投资的作用

《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》（以下简称“《“十四五”规划纲要》”）从总体上对于未来五年我国投资领域的发展与改革作出三方面部署：一是明确了“十四五”时期投资在国民经济中的功能定位和基本要求，指出了投资领域的重点发展方向；二是围绕新型基础设施、新型城镇化、交通水利、科技创新、民生保障等领域，规划设计了102项重大工程项目；三是提出要深化投融资体制改革，促进形成市场主导的投资内生增长机制。同时，《“十四五”规划纲要》提出主要围绕两大类方向开展投资：第一类方向是投资补短板。第二类方向是投资促升级。

显然，《“十四五”规划纲要》注重发挥投资作用，将投资融入新型基础设施、新型城镇化、交通水利、科技创新、民生保障等领域的重大工程项目，以实现补投资领域的短板和实现投资促进产业升级。

建设总承包模式完全契合《“十四五”规划纲要》的内容，建设总承包模式可以发挥投资融资的作用，拓宽社会资本引入渠道，将由承包商方直接或间接筹措项目所需建设资金，引导资本投入到国家的重点工程项目、投入到产业升级的项目中，有效发挥资本的利用效率。

3. 数字化转型推动建设总承包模式发展

从2017年至今，“数字经济”已经第六次被写进政府工作报告，大力发展数字经济，正在成为中国经济高质量发展的新引擎，“数实融合”正在成为每个行业的“标配”。近年来，多部关于强化国企数字化转型的文件出台，其中，国务院办公厅印发《关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》，国有资产监督管理委员会出台《关于加快推进国有企业数字化转型工作的通知》和《关于加强地方国有企业债务风险管控工作的指导意见》等使得推进企业数字化转型，成为响应政策要求。

工程行业的发展在潮流之中、发展车轮之下，企业数字化转型也成为了“必选题”。对于建筑行业内而言，投建营一体化是提升建设项目全生命周期集成化管理服务的必然选择，亦是工程企业转型发展的主赛道。未来已来，数字化、网络化、智能化深入发展已推动工程企业驶向了新发展航道。

传统承包模式下投资、建设、运营分属不同主体，而实施建设总承包模式后，投建营三个环节归于同一主体，管理上打通之后，投资全生命周期数字化管理成为现实，确保数字化转型成功落地。

同时通过数字化系统可以有效促进建筑企业更好推进投建营一体化发展。数字化转型核心为通过数字化系统，替代传统管理模式中重复、繁琐、有明确规则的工作，将管理人员精力从低价值的信息收集、分析等工作中解放出来，由数字化系统将准确的数据和分析结果直观、实时的呈现给管理人员。

通过数字化系统的引入，一方面提升管理者的管理效率和决策精准性，同时，也可以将解放出来的精力投入到更多研究、创造性的工作中，最大化发挥人员能力和经验的价值，提升企业创新力和实现管理升级。

数字化管理对实现各方人员的赋能和降本、提质、增效，解放生产力，帮助投资业主企业实现项目管理“可知、可视、可测、可控、可评价”，工程投资业主企业在管理体系上推动数字化转型是其中一个重要的“加速器”。数字化与投建营一体化二者相互促进，推进了我国数字化转型升级。

（二）地方层面

1. 住房保障项目建设引入投建营一体化

2023年5月，广西壮族自治区住房城乡建设厅印发《2023年全区保障性租赁住房和城镇棚户区改造项目市场化配套融资实施方案》（以下简称“《方案》”），明确2023年全区保障性租赁住房和城镇棚户区改造新增市场化融资规模达到360亿元以上，大力推进住房保障项目建设。

《方案》要求以资源聚集、协同联动、分类施策、精准高效的投融资机制推动城市高质量发展进程。同时也要考虑融资及资金平衡，并提出了几种融资模式：（1）“保障性租赁住房+”模式，即通过合理配置资源和市场化融资原则，将无收益的市政基础设施项目搭配收益性保障性租赁住房的项目组合实施；（2）“城镇棚户区（危旧房改住房）改造+”模式，在不增加地方政府隐性债务的前提下，支持银行按市场化方式为项目提供融资，并将无收益的市政基础设施项目与收益性良好的城镇棚户区改造项目组合实施，通过销售棚户区改造配套建设的商品住房、商铺、地下车位等商业收益来偿还项目贷款。此外，还有担保增信模式、发行基础设施领域不动产信托投资基金等多种模式。

2. 园区开发、社区开发、农村开发引入投建营一体化

2022年8月30日云南省人民政府办公厅关于印发《云南省“十四五”产业园区发展规划》的通知指出：探索多元化园区开发模式。创新政府推动、企业运营、市场运作、多元投入的开发模式，在符合国家有关规定的前提下，探索把园区建设、招商、运营、管理服务委托给市场主体进行市场化运作。积极探索合作办园区的发展模式，鼓励以政府和社会资本合作（PPP）模式进行园区公共服务、基础设施类项目建设，鼓励社会资本独自或与政府共同兴办、运营特色园中园。

充分发挥国有资本投资公司在各类园区建设运营中的投资融资、产业培育、资本运作的功能作用，依托各类产业基金，担当园区全产业链、全生命周期、全要素运作的招商战略运作平台，促进投融建管营一体化高质量发展。鼓励国有资本与社会资本合作，支持引入专业第三方运营建设公司、由社会资本出资成立园区平台运营公司，参与园区运营管理。

2022年7月13日浙江省人民政府办公厅发布《关于进一步支持建筑业做优做强的若干意见》指出：推动企业共赢发展。支持我省建筑业示范企业与央企、省外地方国有企业强强联合，积极扩大采用联合体投标方式承建项目试点，省级相关行业主管部门要加强对各地试点工作的指导。支持建筑业企业采用工程总承包模式进入城乡风貌提升、未来社区和未来乡村建设等领域开展投建营一体化业务。

3. 鼓励建筑企业与政府平台公司开展“投融建营”合作

2023年2月20日广元市人民政府办公室关于印发《广元市培育和壮大建筑业持续健康发展二十条政策措施》的通知指出：大力支持企业发展外向经济。充分依托省建筑业发展中心及一体化服务平台，发挥住房城乡建设、经济合作和外事等部门职能，支持企业开拓国内外市场，助力企业“走出去”。

建筑业企业开拓市外建筑市场并将建筑业产值迁入我市的，由企业注册地市或县（区）财政给予企业奖励，奖励标准根据企业注册所在地市或县（区）财政资金当年预算额度和企业产值、经济贡献综合确定。鼓励企业与大型央企、国企、民营企业集团结为长期战略合作伙伴关系。支持我市企业与各级政府平台公司深度合作，不断提升企业“投融建营”综合管理能力。

2022年6月9日四川省人民政府办公厅关于印发《支持建筑业企业发展十条措施》的通知指出：推动企业战略合作。鼓励省内骨干企业与入川大型建筑业企业组建联合体，投标参与城市轨道、地下综合管廊、高速公路、铁路、机场港口等基础设施项目建设，对以联合体方式承接的工程项目业绩予以认可。

建立在川央企、国有建筑业企业与民营建筑业企业结对联合机制，发挥各自比较优势，增强民营建筑业企业市场拓展能力。推动建筑业企业与各级政府平台公司深度合作，提升企业“投融建营”综合管理能力。支持有条件的市（州）以骨干企业为主体、以股权多元化等方式筹建“大建工”集团，打造发展共同体。

四、在全过程法律服务过程中积极探索工程总承包模式的法律规制

建设总承包模式是当前建筑业企业新的发展机会点，与此同时，也对发承包双方提出了更高的要求。企业尤其需要加强和提高在建设总承包模式下项目投资风险、融资风险、运营风险等环节的法律风险防范意识，注重全过程法律服务风险管控。

建设总承包模式秉持“投建营一体化”中项目全生命周期的管理理念，由同一责任主体（投资方）负责统筹推进、协调监管项目投资、融资、建设和运营各环节工作，保证项目在“投、融、建、营”不同阶段的工作紧密衔接，满足项目建设需求，确保投资总体目标前后一致、实现投资预期。

与传统的工程承包项目相比，建设总承包模式下的项目结构、资金投入、实施环境、开发周期、合同结构等都已经发生了根本变化。投融建营一体化的建设总承包模式对企业项目管理提出了更高的要求。

安全是发展的基础，风险管控占据重要地位。企业面临着诸多挑战，管理人员的综合策划能力、资源集成能力、多专业协调能力和风险管控能力等都需要不断提升。在建设总承包模式下，总承包企业在项目中是双重角色，既是投资方，也是工程承包商，面临投资和工程承包的双重风险，项目交易文件种类和数量更多，交易架构更复杂，风险蕴含在各个环节，体现出“高收益高风险”。

仍以上海某政府改造项目为例，承包方注重在该项目全过程法律服务风险管控，最终有效化解各类法律风险。该项目中存在的法律风险如下：

1. 动迁风险

相关企业搬迁谈判困难，动迁安置房源无法异地解决，可能会占用可出让用地。该风险可能会导致动迁费用上升 3%，增加政府投入成本。

2. 资金风险

（1) 土地出让节奏一旦变慢，资金流动发生困难。如返还周期拉长，贷款利息增加,社会资本方的贷款压力上升，负担的利息上升。

（2) 城中村可建设经营性用地减少。这可能导致社会资本无法获得回报。

3.市场风险

土地市场出现巨大变化；由于商办用地供应量过于密集，出现内部竞争；二级开发市场价下跌。

4.政策风险

土地出让市级计提发生变化；发展备用地最终无法落实。

除此之外，建设总承包模式下可能会面临运营风险，例如运营主体责任不明、转委托第三方运营手续不合规、运营标准不清或不达标、运营质量问题、运营收入不足、运营成本超高、运营质量事故等风险。

上海市建纬律所律师服务团队深度参与该项目建设开发模式选择与搭建的法律服务，有效管控了相关法律风险。建纬律师服务团队为该项目提供的典型专业建议包括：

1. 开发统筹。借鉴“城中村”地块改造经营性用地定向挂牌出让的方式，建议新型城镇化建设涉及的动迁安臵房基地、经营性土地形成的“净地”，均争取定向挂牌方式出让，充分发挥市场主体、村民及村集体经济组织、存量工业用地企业主体的积极性。

2. 指标统筹。借鉴本市盘活存量工业用地时研发总部类用地开发强度，建议新型城镇化建设在xx地块转型时，在符合产业发展导向、环境保护要求且不影响相邻地块合法权益的前提下，适度提高地块容积率。此外，建议加快城市边界的认定工作，将xx减量富余指标优先保障类集建区及开发遗址公园等功能性项目的建设。

3. 资金统筹。借鉴“城中村”地块改造涉及的经营性土地出让金管理模式，建议新型城镇化建设涉及的经营性土地，市、区政府取得的土地出让收入在计提国家和本市有关专项资金后，剩余部分返还镇级财政，统筹用于镇域范围内的改造和基础设施建设、美丽乡村建设等。对于新型城镇化建设免征城市基础设施配套费等各种行政事业性收费和政府性基金，电力、通信、市政公用事业等企业适当降低入网、管网增容等经营性收费。

建设总承包模式项下建筑业企业应有防患于未然的风险管控意识并应落实一系列过程风险防范工作。如：前期市场调研以防范项目投资风险；区域土地、房地产价值的评估，投资平衡方案的测算；合理设置交易机构，充分落实“分期实施，滚动开发，峰值控制”的原则；项目“可融性”调研和测试，防范“项目融资风险”；工程设计、招投标等全过程应建立合规审查流程、合同管理制度以防范履约风险，最大限度做到合作协议的边界条件清晰、权利义务明确，履约保障和违约处罚机制健全，且使其具有较强的可操作性。

建设总承包模式是建筑业企业改造升级的发展机会，但也对企业提出了更高的风险管控能力要求。我国建筑业企业应逐步提升未雨绸缪的风险管控意识，将法律服务贯穿整个工程项目并应落到实处，将风险消灭在萌芽阶段。实践证明，这种注重超前防范纠纷的法律服务模式顺应经济建设发展，为建筑业企业转型升级、城市建设的发展所迫切需要。