2023年6月，《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC）附属机构第58次会议在德国波恩召开，讨论了全球盘点、全球适应目标、向可持续社会公正过渡等重要问题，建立了针对非国家实体的全球气候行动承诺和问责框架[1]。6月12日，净零追踪组织联合发布《净零盘点2023》报告[2]显示，以法律或重大政策文件提出净零排放承诺的国家数量大幅增加。尽管各地积极提出净零承诺，但没有哪个主要生产国或公司承诺逐步淘汰化石燃料，净零目标的实现仍缺乏战略规划。5—6月，英国标准协会[3]和德国联邦环境局[4]先后就企业实现净零排放目标及如何解决全球盘点中的公平问题展开探讨；毕马威（KPMG）发布《净零城市报告》，针对全球50个目标城市进行评估，并为城市实现净零排放目标提供相关建议[5]。本文梳理了近期全球在实现净零承诺方面的现状，归纳总结了未来实现净零目标的政策启示。

01

现状分析

1、以法律或重大政策文件提出净零承诺的国家数量大幅增加，然而没有哪个化石能源生产国明确承诺逐步淘汰化石燃料。

通过对提出净零目标的70多个国家进行分析，发现这些国家在制定净零目标时要么以立法形式，要么以重大政策文件形式承诺。2020年12月，以立法或者政策文件形式提出净零承诺的国家，其温室气体排放量约为净零目标提出国的7%，截至2023年6月，这一比例增长为75%。

联合国政府间气候变化专门委员会（IPCC）和国际能源署（IEA）均表明，大幅削减化石燃料消费和生产是实现《巴黎协定》（the Paris Agreement）气候目标的重要组成部分。考虑将全球变暖限制在1.5 ℃时，现有化石燃料基础设施的预计累计二氧化碳排放量已经超过了剩余碳预算。为实现1.5 ℃目标，到2050年，在不考虑碳捕集和封存（CCS）情况下，IPCC预计煤炭、石油和天然气需要减少95%、60%和70%，IEA预计其分别减少98%、75%和55%。然而，化石能源生产国未明确提出逐步淘汰化石燃料承诺，包括中国、俄罗斯、美国、澳大利亚、加拿大、伊朗、沙特阿拉伯等国家。

2、国家和地方制定净零目标的增速放缓，仍有大部分地区缺乏减排目标。

通过分析不同国家、地方和企业制定净零目标的现状，发现制定净零目标的各国政府，其温室气体排放量约占全球的88%，其国内生产总值和人口分别约占全球的92%和89%（截至2023年6月）。尽管制定净零目标的国家数量及其温室气体排放总量没有显著增加，但各国政府在确定净零目标政策方面取得稳步进展。进一步分析25个典型国家制定净零目标的现状，结果显示，制定净零目标的地方政府所涵盖的碳排放量仅约占这25个国家的1/3。同时，仍有占碳排放量40%以上的地方完全缺乏任何形式的减排目标。

3、城市正成为推动气候行动的核心力量。

城市的人口、GDP和碳排放量在全球占比分别超过50%、80%和70%。预计到2050年，全球人口将有70%居住在城市。全球700多个城市承诺到2030年将其碳排放量减少50%，到2050年实现净零排放[6]。该承诺加快了《巴黎协定》气候目标的进程，助力将全球变暖限制在1.5 ℃之内[7]。

4、企业制定净零目标的势头增强，但仍有大部分企业缺乏减排承诺。

对于企业，福布斯2000强榜单中有929家公司制定了净零目标，覆盖企业的年总收入由2020年12月的3.8万亿美元增至2023年6月的26.4万亿美元。从企业来看，尽管制定净零目标的公司实体数量翻了一番，大多数仍缺乏减排目标。比如，总部设在七国集团（G7）的企业，有近30%没有确立目标，即使总部设在欧盟，也有超过10%的公司没有确立净零或其他减排目标。同时发现，化石能源企业未明确作出完全放弃化石燃料开采或生产的相关承诺。

02

政策启示

通过梳理近期有关实现净零目标的智库成果，可从全球公平性、城市和企业3个层面进行总结，为未来实现净零目标提供政策启示。

1、亟需关注全球公平性

德国联邦环境局发布《解决全球盘点中的公平问题》报告提出，各缔约方对国家自主贡献（NDC）中的气候目标和公平行动有各自的理解，全球盘点在评估缔约方集体立场方面发挥重要作用。各缔约方负有双重责任，既要提高自己的气候雄心，又要令人信服地解释其贡献具有公平性，以便鼓励其他国家效仿。

（1）不同层面的公平问题急需解决。根据IPCC将公平定义为“理解气候变化的影响和应对措施，包括成本和效益，在社会中或多或少平等分配的基础”。重点考虑影响和应对措施在以下几个层面的分布，包括国家、地区、群体、个体以及代际之间的分布。

（2）对公平概念的充分理解。一是责任，在应对气候变化的努力分配中考虑历史和/或当前责任。二是能力，在应对气候变化时综合考虑国家之间的能力水平。三是平等主义，温室气体排放或剩余碳预算按照人均平均分配。四是生存碳排放，这一概念确保气候行动在一定阈值下不会损害生存条件。

（3）反映全球盘点产出和结果的公平性。全球盘点的产出和结果应该指出建立信任的重要性，并提出一个令人信服的案例，即各缔约方应对气候变化时，亟需制定雄心和公平的NDC目标。

（4）反映NDC目标的公平性。一个公平的NDC目标必须考虑国家对气候变化的历史或当期贡献，比如以人均温室气体排放量衡量。能力水平高的缔约方（如人均国内生产总值衡量）应利用其资源优势采取雄心气候行动，并向能力水平有限的缔约方提供经济支持。

2、促进城市实现净零目标[8]

（1）城市要迅速实施净零计划。城市净零计划可能受金融、政策和监管方面的影响。因此，城市要与主要利益相关方建立合作关系，建立必要的基础设施和激励措施，建立稳健灵活的气候治理框架确保大幅减排，采取创新管理框架，并且鼓励公民参与推动气候行动。

（2）紧跟可持续金融市场发展步伐，促进净零进程。净零过渡阶段，也需要市场与城市合作。全球向净零过渡所需资金不仅来自城市和国家政府，还需要私人资本来实施气候解决方案，促进大规模切实可行的经济转型。

（3）公平的城市气候行动至关重要。大多数城市气候行动体现了公平性。城市不仅要确保气候公平，还需鼓励弱势群体参与，确保气候行动成果得到有效再分配。公平的气候行动计划不仅体现在表述上，还体现在实质政策结果上。

（4）获取正确的数据并跟踪城市气候行动。城市直接感受气候变化的影响，亟需大幅减排并适应气候。城市层面跟踪气候不易，需要利用先进手段，大数据和人工智能对实现城市净零目标至关重要。

（5）以创新伙伴关系和协同方式开展适当合作。城市需要与合作伙伴和协作方共同实现各自领域的减排目标，包括私营组织、政府、社区、非政府组织等。

（6）科技支撑净零行动。城市净零技术主要包括电池与储能、建筑、工业流程创新、氢能、可持续燃料、碳去除与储集、基于自然的解决方案等方面。研究表明，科技有助于降低全球约50%的碳排放量，引入负排放技术助力实现《巴黎协定》气候目标。

3、促进企业实现净零目标

英国标准协会发布《2023年净零排放指标报告》，旨在帮助全球企业实现净零目标，报告提出了促进英国中小企业实现净零目标的5点建议[9]。具体包括：一是建议将净零排放作为企业战略的组成部分，参考国际标准化组织（ISO）等净零标准，制定企业相关战略行动；二是建议中小企业联合建立企业供应链，实现企业上下游协同工作，加速实现净零排放目标；三是建议企业将标准作为企业/组织实现净零排放的基准；四是建议政府支持，旨在助力中小企业到2050年实现净零排放承诺；五是建议中小企业制定实现净零排放路线图。

[1] Bonn Climate Conference Closes With Progress on Key Issues, Laying Groundwork for COP28. https://unfccc.int/news/bonn-climate-conference-closes-with-progress-on-key-issues-laying-groundwork-for-cop28

[2] Net Zero Stocktake 2023. https://ca1-nzt.edcdn.com/Reports/Net_Zero_Stocktake_23.pdf?v=1686526298

[3] Net Zero Barometer Report 2023. https://storage.pardot.com/35972/16826789740c4Yji5m/BSI_Net_Zero_Barometer_Report_2023.pdf

[4] Addressing equity in the Global Stocktake. https://www.umweltbundesamt.de/en/publikationen/addressing-equity-in-the-global-stocktake

[5] 净零城市报告. https://assets.kpmg.com/content/dam/kpmg/cn/pdf/zh/2023/06/city-net-zero.pdf

[6] 700+ Cities in 53 Countries Now Committed to Halve Emissions by 2030 and Reach Net Zero by 2050. https://www.c40.org/news/cities-committed-race-to-zero/

[7] 净零城市报告. https://assets.kpmg.com/content/dam/kpmg/cn/pdf/zh/2023/06/city-net-zero.pdf

[8] 净零城市报告. https://assets.kpmg.com/content/dam/kpmg/cn/pdf/zh/2023/06/city-net-zero.pdf

[9] Net Zero Barometer Report 2023.